从730政治局会议看下半年的财政政策

2026年7月16日国家统计局公布了今年二季度和上半年国内生产总值初步核算结果，上半年我国经济增长4.7%，总体符合预期，但二季度增速有所放慢，从一季度的5%降为4.3%。

针对上半年宏观经济的总体情况，7月30日召开的政治局会议在肯定经济呈现动能向新、结构向优的发展态势的同时，也提出要高度重视经济运行中的困难挑战，并强调下半年要实施好更加积极的财政政策。

在具体措施方面，政治局会议要求首先要充分发挥各项存量政策效能，加快财政支出和债券资金使用进度。所谓存量政策，就财政而言，就是今年“两会”确定的财政预算安排。

根据预算安排，今年我国财政一般公共预算支出将首次突破30万亿元，增速达4.4%，比去年决算支出增速提高3.4个百分点。但财政部数据显示，今年上半年，全国财政支出为14.33万亿元，同比仅增长1.5%，低于去年同期的2.6%；支出规模为年初预算的47.8%，支出进度慢于去年同期的49.1%。再看财政的另一本账，政府性基金预算，今年上半年支出为3.87万亿元，同比下降16.4%，支出规模仅为年初预算的32.6%，支出进度比去年同期低4.1个百分点。

总之，今年上半年财政的“两本账”都没有做到“时间过半，支出过半”，与目前宏观调控所要求的财政支出要“靠前发力”还有一段差距。

财政支出的增速和进度上不去存在许多原因。例如：有的地方为响应“过紧日子”的号召压减了一些不必要的开支；有的地方为建设全国统一大市场取消了不合理的财政补贴；有的地方缺少具备回报的投资项目等。但其中最主要的原因是一些地区财政资金不足，出现所谓“紧平衡”现象，导致支出规模难以提升。

今年上半年，地方一般公共预算支出12.21万亿元，同比增长0.6%，比去年同期增速低了2个百分点；支出进度为48%，低于去年同期的49.7%。上半年，地方政府性基金预算支出为3.65万亿元，同比下降8.8%；支出进度为33.6%，比去年同期低5.6个百分点。由于地方支出在财政“两本账”中都占大头（大约分别占到85%和81%），所以地方支出增速放慢，会直接影响全国财政支出的增速和进度。

今年上半年对地方“两本账”支出影响最大的资金约束是土地出让金收入。根据财政部的统计，今年上半年土地出让金收入同比下降31.5%，远超2024年18.3%和2025年6.4%的同期跌幅。土地出让金收入是地方一般公共预算调入资金最主要的来源，而调入资金及使用结转结余近些年要为地方一般预算支出提供5%-7%的资金。土地出让金收入的大幅度下降，使一些地区出现“无钱可调”，从而在一定程度上掣肘了当地的一般预算支出。而在地方政府性基金预算中，土地出让金收入约占到基金收入的三分之二，其增速大幅度下滑对基金支出的影响不言而喻。

从地方“两本账”的筹资来源看，都有一块债务收入，但从今年上半年的发债情况看，进度也不够理想。一般债（赤字债）新增3808亿元，进度为47.6%，比去年同期慢8.9个百分点；专项债收入新增20667亿元，进度为47%，也比去年同期低2.1个百分点。

由上可见，实施好更加积极的财政政策，当务之急还是要把财政的存量政策用好用足，正如政治局会议所要求的“加快财政支出和债券资金使用进度”。但也应当看到，在今年房地产形势和土地出让金收入大幅度下滑的背景下，全年要完成1.7万亿元（占今年全年预算支出的6.7%，超过去年决算1.2个百分点）调入资金及使用上年结转结余的预算任务难度还是比较大的，因而也相应加大了全年一般预算支出增速达到4.4%的预算目标实施难度，除非一般预算收入有更快的增长。

今年上半年一般预算收入的增速已达到4.7%，远超过2024年-2.8%和2025年-0.3%的同期增长，这主要得益于其中的税收收入的快速增长（5.3%）。但从今年GDP的增长目标以及税收征管潜力来看，全年维持税收收入的高速增长也并非易事。

由于实施更加积极的财政政策最主要的还是要看财政支出的规模和增速，所以今年财政政策必须预留一定的增量空间。这次政治局会议提出“及时谋划出台务实管用的增量政策，加大逆周期调节力度”，其中在财政政策方面的重要考虑就是增加债务收入。

基于偿债能力方面的考虑，建议中央财政适当增发国债，以筹集更多的财力增加对地方的转移支付。2026年中央对地方转移支付预算增加2225亿元（增速为2.2%），而仅上半年地方“两本账”的收入就已减少了2592亿元，这样看来年初预算既定的转移支付的增量恐怕弥补不了地方自有财力的下降。截至2026年一季度末，中央政府债务余额为42.35万亿元，约占GDP的30%，即便把约60万亿元的地方一般债和专项债也考虑进来，我国政府的债务负担率也就在70%左右，远低于一些发达国家。在目前市场利率走低的条件下，由中央政府适当增发国债以保证必要的财政支出规模，也不会从根本上影响财政的可持续性。

（作者系中国人民大学财税研究所首席教授）