【首席视野】罗志恒：如何理解2026年财政政策安排？

罗志恒、晁云霞（罗志恒系粤开证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

2026年3月5日上午，十四届全国人大四次会议开幕，总理作《政府工作报告》（以下称“报告”）。报告提出“继续实施更加积极的财政政策”“财政支出继续保持相当规模，要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”“兜牢基层‘三保’底线”“推进财税金融体制改革”“规范税收优惠、财政补贴”“积极有序化解地方政府债务风险”等。

总体上看，今年的财政政策和财税体制改革部署既着眼于当下财政促消费扩投资稳增长、保障基层财政运转、化解债务风险、支持全国统一大市场建设，又着眼于中长期激发地方政府积极性、提高财政可持续性。“更加积极”主要体现在力度更大和结构优化两个方面。力度方面赤字规模、当年新增债务规模和支出规模都创新高，必要的支出强度有利于稳定总需求，支持经济和民生目标的实现；结构优化体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面，一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。

一、财政政策力度有保障：赤字率保持在4%的高位，赤字规模、当年新增债务规模和支出规模均创新高

其一，赤字规模、新增债务规模和支出规模均创新高。2026年一般公共预算支出首次达到30万亿，必要的支出强度有利于稳定总需求，支持经济和民生目标的实现。2026年赤字率第二年维持在4%，赤字规模达到5.89万亿，较2025年增加2300亿元；考虑到新增专项债4.4万亿、超长期特别国债1.3万亿、特别国债0.3万亿，2026年当年新增债务11.89万亿，广义赤字率为8.1%，与2025年的8.5%大致相当，仍明显高于2023年的6.7%和2024年的6.6%，兼顾了稳定经济和财政可持续性的需要。但需要看到，支出等于收入加上赤字或债务，年初的赤字和债务规模是确定，如果收入不及预期（比如税收因物价水平较低而不及预期、房地产调整导致土地出让收入不及预期等），支出也会被动下降，此时有必要及时追加预算。

其二，专项债额度与上年持平，兼顾了稳增长、化债的需要与项目储备的实际情况，将继续发挥稳增长、优结构、补短板、置换隐性债务、畅通经济循环等多重作用。1）专项债投向领域继续采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。2）单列并提高用于项目建设的专项债券额度，防止多元政策目标挤压地方项目建设资金，更好地发挥专项债稳增长、促发展、补短板的作用。3）当年规模中仍有8000亿元用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。4）专项债资金继续用于支持消化地方政府拖欠企业账款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的三角债问题，畅通经济循环。

其三，发行超长期特别国债继续支持“两重”“两新”，优化政策实施机制；加强财政金融协同，设立财政金融协同促内需专项资金，进一步提高财政资金提振消费和投资的效果。超长期特别国债投向“两重”“两新”领域，继续形成大量的优质基础设施、优化供给结构，还将有力地促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费，同时避免了地方加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。尤其值得关注的是，宏观调控更加注重政策的协调，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，更大力度激发民间投资、促进居民消费。支持促消费和扩投资既需要依靠政府和财政的力量，更需要让市场主体愿意消费和投资，通过专项资金嵌入到居民和企业的行为中，降低了消费成本和投资风险，这就实现了政府引导和市场自主的结合，能发挥出更大的效果，也提高了财政资金使用效率。

从优化政策实施的方向看，我们认为可以考虑以下方向：一是“以旧换新”在继续支持商品消费外，逐步增加或者转向对服务消费的补贴，能够避免耐用消费品的消费透支效应，还能促进服务业繁荣和相应就业改善；二是尽可能扩大支持消费的行业范围，减少对特性行业的选择，增强普惠性，避免对市场配置资源的扭曲效应；三是额度分配尽可能根据各地实际需要，避免部分区域额度过剩、部分区域额度稀缺并存；四是“两重”项目优先支持前期储备好、预期投资效益好的项目，尤其是优先支持跨区域的重大工程建设，发挥促投资、优结构的重要作用。

其四，发行特别国债补偿商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，又提高了商业银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。

其五，发行8000亿元新型政策性金融工具，既是财政金融协同的重要渠道，又是常规财政政策工具的重要补充，可以视为准财政政策工具。新型政策性金融工具是2025年下半年推出的一种准财政工具。2025年，5000亿元新型政策性金融工具共支持了2300多个项目，用于补充重大项目资本金，为后续融资和社会资本进入创造了基础条件。新型政策性金融工具采用政策性银行注入项目资本金、央行以结构性货币政策工具提供流动性支持、财政贴息降低资金成本的方式运作，既保持了政策导向的精准性，又发挥市场机制的灵活性。

相较于之前的政策性开发性金融工具，新型政策性金融工具呈现三大特点。一是投向精准，重点支持新动能发展。新型政策性金融工具可精准投向数字经济、人工智能、低空经济、消费领域等，兼顾短期稳增长与长期调结构。二是落地效率更高。2025年推出的新型政策性金融工具，从正式推出到5000亿资金全部投放完毕用时仅1个月。这主要得益于准财政工具的前期实践基础、工具运用的不断创新、部门间协同效率的提升以及社会投资生态的持续改善。三是更加注重与常规财政政策工具的协同配合。新型政策性金融工具相较于2022年推出的政策性开发性金融工具更加强调与专项债、产业政策的协同，实践中逐渐形成了“专项债+新型政策性金融工具+银行贷款”的协同模式，财政金融协同发力破解重大政府投资项目资金瓶颈。2026年将再发行8000亿元新型政策性金融工具，与常规财政政策工具形成在促进新旧动能转换、支持扩大内需等方面的合力，发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，引导社会资本跟进投入，以扩大有效投资、稳定市场预期，充分发挥政策性金融更加灵活、精准、高效的实体经济促进功能。

二、财政政策结构优化显著：支出结构、赤字结构、转移支付结构均有优化，推动财政政策提质增效

结构优化体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面，一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。

其一，近年来我国财政支出结构持续优化，表现为大幅压降政府运转类支出，明显提高民生福利类支出、强化科技创新类支出。今年财政政策明确提出“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，提高财政资金使用效益”。近年来，一般公共预算中医疗、教育、社会保障和就业、住房保障支出的占比持续提高。未来优化财政支出结构的大方向是从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到企业家庭并重，进一步向居民端和民生保障倾斜。未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金，修复居民部门资产负债表。

其二，赤字结构中中央赤字占比明显提高，中央赤字占比接近九成，中央加杠杆既减轻了地方负担，又优化了央地债务结构。2026年的赤字规模5.89万亿，较2025年增加的2300亿元全部由中央负担，由此赤字结构中中央占比为86.4%；再考虑到超长期特别国债和特别国债，当年新增债务中中央、地方债务分别为6.69万亿和5.2万亿，分别占比56.3%和43.7%，反映出鲜明的中央加杠杆特征。中央举债的部分资金以转移支付的形式给到地方，有利于减轻地方财政负担，同时也优化了央地债务结构。

其三，中央对地方转移支付结构继续优化，提高财力性转移支付的比重。报告提出“中央财政增加对地方财力性转移支付规模”。增加财力性转移支付规模及占比，实际上就是在增加地方自主财力和统筹能力，避免对地方政府限制过多，着力解决地方财政困难，让财政资金更好地满足地方政府需求。

三、规范税收优惠、财政补贴政策，财政助推全国统一大市场建设

报告提出“纵深推进全国统一大市场建设。……完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策。” 

规范地方税收优惠和财政补贴政策具有多重战略意义。一是打破区域壁垒，维护全国市场统一与公平竞争。各地为争夺税源和项目开展恶性补贴竞争，制造政策洼地与市场壁垒，加剧区域发展差距，规范税收优惠和财政补贴政策有助于破除壁垒、优化资源配置、推动区域协调发展。二是促进企业良性竞争，培育健康产业生态。过度优惠或补贴易使企业重寻租轻创新，引发盲目投资与产能过剩，规范补贴能引导企业聚焦创新与效率，提升核心竞争力，助力高质量发展。三是提高财政资金使用效率，增强财政可持续性。不合理补贴挤占民生与科技投入，过多的税收优惠导致国家税收收入流失，加剧地方财政收支矛盾与隐性债务风险，规范地方税收优惠和财政补贴可提升资金效益、防范财政风险。四是规避国际经贸争端，提升全球治理话语权。持续优化地方招商引资政策，支持地方践行高水准国际经贸规则，能够稳定国际市场预期，争取规则制定主动权。

下阶段可以从政策落实角度和引导地方政府转变思路两个角度入手。从政策落实角度看，有必要对现行的税收优惠政策进行系统梳理，整合并精简重复的政策内容，将有限的资源聚焦于基础研究、绿色发展以及乡村全面振兴等关键领域，从而更有效地发挥政策效能；应提升税收优惠政策的法律层级，以增强市场预期的稳定性；依据产业的生命周期特点，制定相应的税收优惠政策，并设立定期评估和退出机制，对政策效果及其延续的必要性进行持续分析。从地方政府行为角度看，还要引导地方政府转变思路，推动对企政策逐渐从直接给优惠转向间接创环境。地方政府要从比拼“政策硬实力”转向提高“综合软实力”，努力提升公共服务质量、保护市场公平竞争环境，以优越的营商环境取代以往的“政策洼地”。这样才能降低企业的综合经营成本和经营风险，吸引更多有高质量发展潜力的优质企业落地生根。

四、兜牢三保底线，注重解决地方财政困难、激发地方政府积极性

报告提出，要“兜牢基层‘三保’底线”，意在抓住地方政府这个核心主体、尽快恢复地方政府发展经济的能力和积极性。当前部分地方政府财政困难主要体现在收支矛盾支出，收入端房地产调整导致缺口明显增加，支出端“三保”支出占比较高、可统筹的财政资金偏少。

有必要通过以下方式解决地方财政困难：其一，对于近年来房地产持续调整导致的地方财政收入缺口，加大中央转移支付或者提高地方债务限额予以弥补，恢复地方政府发展经济的能力和积极性。其二，中长期要深化财税体制改革，将社会保障、公共安全、环境保护、食品药品监督管理、跨区域的基础设施建设等事权和支出责任逐步上收到中央和省级政府，降低地方政府的支出责任，缓解其支出压力。其三，健全地方税体系，扩围消费税，将高污染高耗能行业和高端服务业等纳入消费税征收范围，并将消费税尽快下划给地方政府，同时研究开征遗产和赠与税等作为地方税。

五、政府债务管理从短期政策化风险走向体制机制建设防风险

报告提出“积极有序化解地方债务风险”“优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制”，这些要求意味着债务管理从短期政策化风险走向体制机制建设防风险。短期有必要优化化债方式，中长期要构建债务管理长效机制。有序化解地方债务风险是防范化解重大风险、维护经济安全的重要举措，有必要继续实施。优化债务监测考核指标，主要是基于当前的负债率、债务率指标尤其是债务率指标受到房地产调整导致的土地出让收入被动下行的影响较大，加上隐性债务显性化后，负债率、债务率指标上升，但这并不意味着风险的扩大。构建统一的政府债务长效机制，有必要在四本经常性预算之外，研究建立地方债务预算和资本预算，编制地方政府资产负债表和综合财务报告，同时建立重大建设项目的财政可承受能力及中长期财政影响评估机制。

报告还提出“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型”。将平台经营性债务纳入监管，主要是平台的经营性债务与隐性债务的边界模糊，在平台转型并不彻底以及主业的盈利能力和现金流相对有限的背景下，需要关注经营性债务转化为隐性政府债务的可能性。

当前化债取得了非常好的成效，从继续化债的角度可以考虑：1）短期有必要继续优化化债方式，“6+4+2”中的“6”已经完成4万亿，今年继续发行剩下2万亿，“4万亿”的剩余额度可以从“4万亿分五年”的化债方式调整为一次性给到地方，根据需要靠前化债。2）进一步提高地方债务限额，置换漏报的隐性债务。3）根据债务投向分别使用国债、一般债、专项债置换隐性债务，优化存量债务结构。对于因为央地事权划分不清晰导致的隐性债务，由国债置换；对于投向没有收益的项目，用一般债置换；对于投向有一定收益的项目，用专项债置换。4）从构建债务管理长效机制上，有必要在四本经常性预算之外，研究建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告衔接。