专访国研中心刘云中：未来人口将向城市群、都市圈和中心城市集中

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 我国幅员辽阔、人口众多，各地资源禀赋差别大，统筹区域发展从来都是一个重大课题。在“十五五”规划建议部署的战略任务中，“优化区域经济布局，促进区域协调发展”被单列为一项重点任务。

“十五五”规划建议首次提出发挥“四大战略”叠加效应，促进南北方协调发展也首次被写入五年规划建议，这背后有怎样的战略考量？缩小南北差距的关键突破口在哪里？东中西部和东北地区未来五年要重点做哪些突破？接下来如何缩小区域差距？如何看待未来人口跨区域流动趋势？

带着这些问题，近日21世纪经济报道专访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中。刘云中长期聚焦区域经济与城市经济研究，曾深度参与我国“十一五”至“十四五”规划前期研究、中国城镇化发展战略研究等重大课题。

刘云中表示，未来5到10年，市场重心与国际贸易流向向南方倾斜的趋势将缓和，受国际局势演变等影响，市场将向北方、中西部更均衡地分布。另外，区域战略叠加与政策效应的发挥，将推动南北方更均衡地发展。

刘云中指出，缩小区域差距是区域协调发展的核心目标，其中促进要素自由流动，特别是人口自由流动尤为重要。受综合调控、生活成本等因素影响，接下来北京、上海、广州等超大城市的人口规模未必会持续增长，但未来大部分人口仍将进一步向城市群、都市圈和中心城市集中。

刘云中认为，缩小区域发展及收入水平差距的关键路径，是通过教育与培训，提升人口或劳动力要素流动能力，并破除流动成本障碍。在此基础上，实施区域导向与空间导向政策，提升基础设施和公共服务水平，因地制宜发展产业，引导人口合理流动，促进区域协调发展。

《21世纪》：“十五五”规划建议首次提出要发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，这是出于什么考虑？这种叠加效应要如何发挥？在具体实施中，如何避免政策重叠或资源错配？

刘云中：2024年中央经济工作会议已提出，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应。在此基础上，“十五五” 规划建议将新型城镇化战略纳入其中，提出发挥四大战略叠加效应，表述更为全面，因为四大战略都是以空间和区域作为主要作用对象。

强调发挥四大战略叠加效应，能够推动战略深度融合，实现优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的目标。

战略本身是包含方向、内容、规划、政策、机制、重大项目安排等的体系，发挥战略叠加效应是综合性工作，需多维度统筹考量。

具体要重点做好两方面工作：一是机制层面，战略实施涉及国家发展改革委、自然资源部等多部门，需发挥领导小组的统筹职能，协调解决重要问题，督促落实重大事项；二是技术层面，包括空间规划技术在内，基础数据、制图、信息系统等技术发展迅速，可借助各类技术手段优化重大项目、设施等的空间安排。做好这两方面工作，既能推动战略间的叠加互补，也能有效规避政策重叠与资源错配问题。

《21世纪》：“十五五”规划建议强调，增强区域发展协调性。对于推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化，你认为四大板块未来五年最需要突破的发展短板和支持策略是什么？

刘云中：区域协调发展战略最主要的内容是东中西部和东北四大板块及革命老区、民族地区、边疆地区等特殊地区，涵盖经济社会、生态、基础设施等多领域，是综合性议题，需在统筹全局中聚焦重点。

基于此，就西部地区而言，一是这一区域分布有广泛的民族地区与边疆地区，其稳定与发展至关重要，需在政策与市场层面协同发力；二是西部地域辽阔，占全国国土面积七成以上，要推动成渝双城经济圈建设，在经济总量、产业结构等方面实现突破，打造西部高质量发展重要增长极。

东北地区历经多年改革，振兴成效明显，但人口、产业等领域结构性压力仍存。当前随着国际局势演变，将为沈阳、大连等重点城市及关键产业发展注入新动能。

中部地区承东启西、联通南北，战略定位为“三基地、一枢纽”（我国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽），中部崛起需发挥区位优势。此外，“十五五”规划建议明确强调推动长江中游城市群加快发展，这将是中部崛起的重要方向，亦是发挥区位优势的重要着力点，需着力推进物流与基础设施建设，做好产业承接与升级。

东部地区是我国经济压舱石、发展动力源、改革试验田，在经济增长中承担更大的责任。“十五五”期间需在科技与产业创新领域找准方向和突破口，强化科技创新与产业融合，支持东部地区在巩固创新优势基础上，深化科技创新与产业创新深度融合，促进科技成果转化。

《21世纪》：“促进南北方协调发展”首次被写入五年规划建议，这是出于什么考虑？在“十五五”期间，缩小南北差距的关键突破口在哪里？

刘云中：中国经济的空间分布呈现显著的地带性特征，最典型的是东中西部之间因自然地理条件差异而形成的经济发展梯度。虽然我国南北方的经济发展差异并没有那么大，但近年来，南北经济发展的差异扩大问题日益显著。将促进南北方协调发展写入“十五五”规划建议，体现了我国对区域发展中的南北经济差距问题的重视程度在提升。

南北经济差距的主要成因有三：其一，在传统贸易格局下，国际国内市场方向与重心更多向南方倾斜，南方人口增量与产业发展等也更能适配这些需求；其二，南方产业结构与产业集群等发展相对更好，产业链条更完备、产业间配合度更高；其三，南方在营商环境、地方政府效率、市场意识与活力等方面优势更突出。

不过，从趋势看，未来5到10年，市场方向、流向与重心将有所调整，市场重心与国际贸易流向向南方倾斜的趋势将缓和，受国际局势演变等影响，市场将向北方、中西部更均衡地分布。

其中，优化营商环境是重点任务，北方地区尤需强化营商环境建设。另外，我认为，区域战略叠加与政策效应的发挥，将推动南北方更均衡地发展，其中黄河流域生态保护和高质量发展值得重点关注，涉及山东、河南、山西、陕西等省份，相关区域未来在能源、装备制造等领域有望形成新的发展动能。

《21世纪》：京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为高质量发展动力源，“十五五”时期如何确保“强核”与“补弱”并重？

刘云中：京津冀、长三角、粤港澳大湾区均承担特定区域发展任务。

京津冀要疏解非首都功能，在功能疏解基础上，在产业发展、居民收入、基本公共服务等方面提质增效，深入推进一体化建设。京津冀与长三角内部均需构建合理的产业链等多维协同关联。安徽全省都被纳入长三角一体化发展范围，但皖北发展质量仍待提升，沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市的工作后续需持续推进。粤港澳大湾区建设应在夯实基础性制度衔接基础上，加快构建高水平开放体系。

同时，需强化京津冀、长三角、粤港澳大湾区等动力源与周边地区联动，提升辐射带动效能。另外，这三个城市群在人均GDP、人均收入等方面与其他地区应保持相对协调，避免区域发展差距扩大。

实际上，缩小区域差距是区域协调发展的核心目标。2022年3月《关于加快建设全国统一大市场的意见》出台，对竞争主体、市场基础制度、基础设施等均立足全国一盘棋统筹考量，其中的关键一环是促进要素自由流动，尤以人口流动为甚。

实践中，当前中国人口流动规模庞大，地方经济与产业发展越好则人口吸引力越强，这客观上会逐步拉大地区间人均收入差距。缩小区域发展及收入水平差距的关键路径，是通过教育与培训，提升人口或劳动力要素流动能力，并破除流动成本障碍。

衡量区域差距，收入水平是一方面，公共服务更关乎民生体验与个体最终需求。公共服务差距可通过财政纵向支持与地方横向合作机制予以弥合。财政转移支付是缩小区域公共服务差距的重要政策举措，中央财政要加大向地方转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜，推动基本公共服务均等化。

 《21世纪》：近年来，部分城市人口吸引力增强，而一些地区面临人口收缩。你如何研判未来五年全国人口跨区域流动趋势？区域发展应如何适应和引导这种人口再分布？

刘云中：人口流动是观察地区发展的综合性指标，人口流动或者人口数量的相对增长速度能够反映一个地区的发展。近年来，我国人口分布的空间集中度持续提高，正在向少数地区加速集聚。

从“十四五”到“十五五”，主要城市群、都市圈及周边重要城市的结构将保持总体稳定，城市群和都市圈是新型城镇化的重要形态，受综合调控、生活成本等因素影响，接下来北京、上海、广州等超大城市的人口规模未必会持续增长，但未来大部分人口仍将进一步向城市群、都市圈和中心城市集中。

在这个过程中，部分区域和城市的人口将减少，出现收缩型城市，这是个人与企业自主选择的结果，也是正常的现象。

基于此，相关政策需优先满足人的全面发展需求，涵盖健康、教育、就业、养老等领域，推进基本公共服务均等化，增强人口跨区域工作生活的意愿与能力。在此基础上，实施区域导向与空间导向政策，提升基础设施和公共服务水平，因地制宜发展产业，引导人口合理流动，促进区域协调发展。同时需重视县域发展，推进以县城为重要载体的城镇化。

 《21世纪》：“十五五”规划建议明确，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，拓展流域经济等模式。在这个过程中，如何避免污染转移和低水平重复建设，更好推动东西部产业协作？

刘云中：十余年前产业转移中曾存在污染转移现象，但党的十八大以来，通过实施统一相关标准、提升监测手段等措施，叠加公众环保意识提升，污染转移情况已不显著，该问题基本得到解决。

低水平重复建设长期存在，其界定难度较大，部分产业的单个产品价值较低，还需兼顾运输半径因素。因此，需充分发挥市场机制作用，使价格信号更准确透明，而这一工作仍有待进一步深化推进。

推动东西部产业协作，首先要更好发挥市场主体作用。伴随共建“一带一路”、西部陆海新通道建设推进，企业会依据自身产能、销售市场布局等自主决策转移。

同时，需发挥政府调控作用，强化相关机制设计。对口支援是东西部产业协作的重要内容，在此基础之上，各地为促进区域协调发展开展积极探索，如双向飞地、税收共享、GDP分成等。需说明的是，此处GDP分成与传统GDP概念不同，已超越单纯生产范畴，需结合GNP（国民生产总值）或GNI（国民总收入）的概念融合理解。

《21世纪》：人工智能等新技术正在迅速发展，如何推动新技术红利向欠发达地区扩散？

刘云中：人工智能等新技术的发展，可能对经济社会和区域结构带来根本性影响，在带来多种红利、效率提升的同时，也可能引发差距扩大、就业岗位变化等问题，这是全球都需要共同关注的议题。在新技术影响经济社会发展与就业的背景下，需持续探讨如何完善个人基本保障体系，此为底层逻辑。在此基础上，再探讨新技术扩散等问题。

经济较发达、城镇化率较高、科研水平突出的中心城市在发展新技术方面具有优势。推动新技术扩散，与现有推动先进产业在区域间扩散的实践具有延续性，需通过创新链与产业链融合、产城融合等方式，推动新技术向欠发达地区扩散。