城镇化增速放缓之后，“十五五”城市发展如何破局？

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 我国常住人口城镇化率已达67%，进入城市发展中后期。随着城镇化水平的提高，城镇化增速放缓已成趋势。面向“十五五”，应如何把握城市发展的重点？

日前，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”召开，邀请多位权威专家，系统研判新型城镇化在新时期的功能定位、重点方向与机遇挑战。

国务院参事、国家发展改革委原副主任胡祖才在会上表示，当前我国城镇化发展已进入新的历史方位，“十五五”时期推进新型城镇化发展，在路径上要把握城镇化发展规律，顺应新一轮科技革命和产业变革大势，以“融合”为重要抓手，推进城镇在区域、城乡、产城、数智、绿色、文化和安全等7方面的深度融合。

论坛现场 李莎摄

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯在会上分享表示，自改革开放特别是1996年我国城镇化率越过30%的拐点后，中国城镇化进程显著加速。“九五”到“十三五”期间，中国经历了大规模高速城镇化。

具体来看，各时期年均城镇化率增幅分别为：“九五”为1.44个百分点，“十五”为1.35个百分点，“十一五”为1.39个百分点，“十二五”为1.48个百分点，“十三五”为1.31个百分点。“十四五”前4年受疫情等因素影响，年均增速降至0.78个百分点。

今年中央城市工作会议作出两个重要判断，其中之一是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，这为新时期的城镇化工作提供重要指引。

展望“十五五”，魏后凯认为，中国城镇化尽管增速放缓，但仍处于快速推进期。预计“十五五”期间，城镇化率将继续保持在年均0.7个百分点左右的增长水平，到2030年城镇化率预计将达到71.5%。

“十五五”时期是推动我国新型城镇化进程增速换挡、质量提升的攻坚时期。深入推进以人为本的新型城镇化，是“十五五”规划建议部署的一项重要举措。

中国国土经济学会首席专家、国家发展改革委原副秘书长范恒山表示，城镇化涉及面广、拓展度深、带动力强，对于建设社会主义现代化来说，既是主要内容，又是重要支撑。要实现“十五五”时期经济社会发展目标，新型城镇化起着不可替代的作用。

魏后凯表示，“十五五”时期中国城镇化需要处理好速度与质量的关系，以全面提高城镇化质量为主线，其核心是实现市民化与城镇化同步。

解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。2012—2024年，我国农民工数量从2.6亿人增加到近3亿人；2014年以来，超过1.7亿农业转移人口在城镇落户。

但我国农业转移人口市民化质量仍有待提高，推进农业转移人口市民化仍然是新型城镇化的首要任务。“十五五”规划建议对新型城镇化的部署中，摆在首位的是科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。

魏后凯观察到，近年来，农村劳动力转移出现了就地、就近的趋势，并且呈现“外出农民工占农民工总量比重下降、外出农民工跨省比重下降、跨省农民工占农民工总量比重下降”的特征。同时，农村人口老龄化和村庄空心化有所加剧。

对此，魏后凯认为，要实行多元化应对策略，包括按常住人口优化农村基础设施和公共服务配置、完善进城落户农民农村“三权”退出机制、统筹优化村镇布局等。

中国乡村振兴综合调查表明，在进城农民工的落户意向中，县城或县级市中心城区成为首选地，这意味着县城正成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。

城镇化也是城乡协调发展的过程，以城带乡、以乡促城，实现城乡一体化发展。

范恒山表示，要以一体融合为指向，促进城乡共同繁荣发展。通过改革推进农民进入城市、城市资源向农村输入双向流动，实现以城带乡、以工促农，加快农业农村现代化进程。

对此，范恒山认为关键是要推动两项改革。一是户籍制度改革，相应建立进城农民公平享受基本公共服务的制度；二是农村推进土地“三权分置”改革，以此为城市优势企业、先进技术、现代经营模式以及其他有效资源进入农村创造条件。

“县域是城乡融合的关键纽带和就近城镇化的主要空间。”中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部主任于强认为，未来县域发展应建立“主导产业短名单”，集中资源发展优势领域；同时，应分类施策，考虑城市产业配套型、农业主导型、特色资源型、特殊功能型及改革创新型等分型特征，开展差别化考核，缓解“内卷化”发展矛盾。

具体到落实层面，清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵认为，应通过制度设计和公共投入促使农村人口融入现代化经济生活，进一步提升经济总需求。新型城镇化实施的重点在于调动地方政府、县级政府动力，一方面，要将国家规划目标分解为具体、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任务纳入干部考核体系，激发县级政府的积极性和责任感；另一方面，要提升政府能力，避免在沉重还本付息压力之下，政府对城镇化、户籍改革和公共服务的投入出现动作变形。

针对上述难题，李稻葵提出，应在合理评估中央政府金融净资产和国家信用空间的基础上，通过增发国债置换部分地方政府债务，缓释地方财政压力，并在此基础上专门增发“新型城镇化特别国债”，采取资金直达县级政府的方式，重点支持县城基础设施完善、基本公共服务供给和常住人口市民化等发展方面。

在中央城市工作会议部署的7项重点任务中，着力优化现代化城市体系居于首位。“十五五”规划建议要求，加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

“之所以提出优化城镇规模结构，是因为当前规模结构尚不够合理，大中小城市和小城镇发展不协调，存在‘两极化’的倾向。”魏后凯表示，超大特大城市过度膨胀与中小城市、小城镇活力不足的现象并存，制约了整体协调发展。

从城市数量规模看，2010年至2023年，超大、特大城市由8个增至23个，小城市则从489个减少到469个。从人口规模看，超大、特大城市城区人口占全国城区总人口比重由22.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重则从28.3%下降到18.6%。同期，建制镇建成区户籍人口占全国城镇户籍人口比重从30.7%下降到24.2%，下降了6.5个百分点。从土地规模看，超大、特大城市空间过度扩张，建成区面积增长1.92倍，其占比从16.8%增至30.7%；而小城市空间相对收缩，建成区面积仅增长19.3%，占比下降了8.2个百分点。

魏后凯指出，要面向共同富裕目标，优化城市规模结构和现代化城市体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。要分类施策，精准发力。

魏后凯表示，要进一步完善城镇化的主体形态和主骨架，以现代化都市圈和城市群为主体形态，以现代化中心城市体系为主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同构成的区域增长极体系。

范恒山表示，要以协同联动为指向，优化提升城市群和都市圈。要做好“联”和“分”，进而实现“同”和“异”两篇文章。所谓“联”，一是新老基础设施要联，并且做到同质同标；二是基本公共服务要联。所谓“分”，一是体现特色，通过特色形成错位发展；二是有机衔接，协作共建产业链、供应链；三是合作共建，通过合作联动共建共享战略性新兴产业、未来产业。

我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。坚持高质量发展是“十五五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则， 推动城市高质量发展也是当前和今后一个时期城市工作的主题。

范恒山表示，要以务实精细为指向，推动城市高质量发展。具体而言，要以“发展力、愉悦度、安全性”三个维度评估城市高质量发展水平，同时要在三个方面下功夫推动务实、精细地治理：一是着力形成富有特色的成长性产业结构；二是务实构建精准管理、快速反应的安全保障体系；三是大力塑造、积极创造主动作为的发展氛围。

清华同衡规划设计研究院书记、院长恽爽表示，今年中央城市工作会议提出的“两个转向”释放重要信号——存量提质增效为主的阶段来临了。未来发展要在存量资源下解决所有的问题。

城市更新是新阶段推进城市高质量发展的重要抓手。恽爽强调，要认识到城市更新在新阶段的重要性和承载的不同任务：一方面要坚持以人民为中心，关注民生需求和生活质量的提升；另一方面需要政府搭平台吸引投资、拉动内需，做好稳增长和促发展。

在于强看来，向内发展成为新型城镇化发展的重要方向之一。即城镇化正从增量扩张转向存量优化的内涵式发展阶段。

在这样的背景下，于强认为，城市更新、“好房子”政策与房地产去库存应纳入一个宏观政策框架统筹推进。其中，城市更新首要任务是加快房地产去库存，解除房地产关联综合性紧缩效应，调整物价预期，恢复市场信心，在此基础上才能真正实现“好房子”——通过老旧小区、街区、厂区、城中村的改造，用存量房源对冲增量需求，推动品质提升与社区建设，实现良性循环。