COP29达成新气候融资目标：发达国家每年至少3000亿美元，实际出资仍受质疑

21世纪经济报道记者李德尚玉 北京报道

经过长达两周的艰苦谈判，联合国气候变化巴库大会（COP29）于11月24日凌晨闭幕。

COP29大会就落实《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》通过20余项决定，达成了名为“巴库气候团结契约”的一揽子平衡成果，同时完成了《巴黎协定》第六条国际碳市场机制运行细则，并就减缓工作计划、全球适应目标等作出安排，进一步巩固了全球绿色低碳转型的大势。

“今年是《联合国气候变化框架公约》生效实施的第三十年，也是气候多边进程承上启下的关键一年。”在COP29期间，中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民接受21世纪经济报道记者独家专访时表示，全球谈判的进程是遵照《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》展开的。《巴黎协定》生效近十年以来，全球绿色低碳转型由未来的理念和个别的行动，已经发展到今天的不可逆转的世界潮流。《公约》和《巴黎协定》所明确的应对气候变化道路是正确的。比如，在能源转型方面，中国可再生能源发电装机约占全球的40%，对全球能源绿色低碳转型的贡献不容小觑。

发达国家每年至少提供3000亿美元资金

COP29主要是对全球2025年后气候资金目标作出相应的安排，因此也被认为是一次气候资金大会，重点谈判议题之一是新的气候融资集体量化目标（NCQG）。

事实上，早在2009年的哥本哈根气候大会上，发达国家就曾承诺到2020年每年提供1000亿美元的气候资金。然而，根据联合国环境规划署的报告，这一目标至今尚未完全实现。

“巴库气候团结契约”达成了2025年后气候资金目标及相关安排，设立了到2035年发达国家每年至少3000亿美元的资金目标，用于支持发展中国家气候行动。不过，鉴于此前发达国家对于1000亿美元气候资金的落实不到位，对于3000亿美元的新目标能否真正落实仍存在不少质疑的声音。要实现新的气候融资集体量化目标，发达国家需要迅速采取行动，不仅要尽早实现净零排放，而且要责无旁贷地为发展中国家减排提供资金、技术和能力建设。

伦敦大学学院基建可持续转型教授梁希向21世纪经济报道记者表示，发展中国家，特别是欠发达国家对发达国家的资金承诺不满。一方面，没有明确资助的资金性质，赠款形式意义会大得多，而商业投融资资金对撬动额外减排和适应作用不大。另一方面，3000亿美元不仅仅包括发达国家资金来源，还包括多边金融机构资金来源，其表述是发达国家牵头来落实。表面上看，成果比过去1000亿美元的目标翻了3倍，但考虑通胀调节和扣减多边金融机构资金后，实际的资金量非常有限，其中非赠款部分能够带来的效益也很有限。

对于资金议题，赵英民向21世纪经济报道表示，COP29谈判的核心是气候资金新的集体量化目标。《巴黎协定》9.1条明确，发达国家应为发展中国家目标减缓和适应两方面提供资金，以便继续履行在《公约》下的现有义务；9.2条内容是鼓励其他缔约方自愿提供或继续提供这种资助；9.3条是发达国家缔约方应继续带头，从大量来源、手段及渠道调动气候资金等。发达国家此前承诺在2020年前每年捐资1000亿美元，2025年后在此基础上进一步扩大资金规模。目前看，有进展，但不够。

赵英民认为，中国一直以来实施积极应对气候变化国家战略。绿色低碳转型发展，既是中国当下经济复苏回升的现实选择，更是对未来建设人与自然和谐共生的现代化的战略抉择。中国通过实践为应对气候变化发展出了“新三样”，也确实得到了好处。从这个意义上讲，应对气候变化肯定是有代价的，但是我们也看到了应对气候变化绿色低碳发展是未来的希望。与此同时，中国一直在通过南南合作帮助发展中国家提高应对气候变化能力水平。2016年以来，中国提供并动员项目资金超过1770亿元人民币，有力支持其他发展中国家应对气候变化。

“关于大家普遍关注的NCQG，主要是发达国家落实《巴黎协定》9.1条继续履行《公约》下向发展中国家提供资金支持的义务，以及依据9.3条继续带头从公共资金之外的基金、银行、私营机构等各种大量来源、手段及渠道调动气候资金，我们的南南合作属于9.2条自愿支持的范畴，跟NCQG性质不一样，不能混为一谈。”赵英民表示，资金谈判要尊重《公约》和《巴黎协定》所明确的规则和授权，基于1000亿美元、以公共资金为主的原则，明确发达国家到底要出多少钱，这次大会一定要有一个结果，以确保《巴黎协定》的实施持续前行、不开倒车，而不是讨论一些超出《巴黎协定》授权的事项。

“根据能源转型委员会（ETC）最近发布的一份报告，NCQG中最重要的一点是明确区分所需的不同类别的融资类型。但这并不是一个能够用单一数字概括的问题。要制定合理的气候融资方案，必须对各类资金需求进行细致拆分。”GF60专家委员、能源转型委员会主席、英国金融局原主席阿代尔·特纳接受21世纪经济报道记者独家专访时表示，我们必须区分三种性质、规模不同，且融资方式各异的资金类别。许多人在使用“气候融资”这个词时，常常混淆了这三种，第一种是减缓投资（Mitigation Investment），第二种是适应性资金（Adaptation），第三种是损失与损害（Loss and Damage）。他认为，用于帮助脆弱国家应对气候变化导致的损害，通常为富裕国家提供的赠款。在COP27上，已达成由发达国家向脆弱国家提供资金的共识。

全球碳市场迎来突破但落地仍需时间

气候大会首日，各缔约方就《巴黎协定》第六条第四款机制(6.4条)下的碳清除活动和方法学制定的两项技术标准达成共识。谈判闭幕时，各方完成了《巴黎协定》第六条国际碳市场机制运行细则，为全球碳市场建设铺平了道路。

阿代尔·特纳向21世纪经济报道表示，这些条款为未来的行动提供了一个框架，但不会产生变革性的影响。只有少数国家会通过第6.2条规定的购买方式来实现其净零排放承诺。比如，英国目前计划到2050年实现净零排放，主要通过自身的减排措施实现目标，而非国际碳信用的购买。第6.4条自愿碳市场的影响力也有限，因当前更需聚焦“碳移除” （removals），而非“碳抵消”（offset）。购买“抵消”类碳信用可能没有额外推动减排。例如，如果一家英国公司购买了印度或非洲的可再生能源碳信用，这确实有一定的价值，但这些可再生能源项目本来就会实施。而“移除”二氧化碳的项目，例如直接空气捕获（Direct Air Capture），或生物炭（biochar）技术，会创造实际“负排放”。因此，目前最重要的是发展“移除”信用的供需市场。

梁希向21世纪经济报道表示，在美国新政府或将退出《巴黎协定》的背景下，全球碳市场这项快速的进展尤其有意义。《巴黎协定》6.4条允许缔约国通过碳交易履行国家自主贡献（NDCs）的目标和责任，通过国际转让减缓成果（ITMO）的交易，有利于降低各国实现减排目标的整体成本。对于中国来说，从碳达峰到碳中和阶段，可以通过购买ITMO来抵消难减排或高减排成本行业的碳排放。中国自身工程实施成本较低，工程管理能力强，有可能在国内和其他发展中国家开发出有成本竞争力的减排项目。此外，中国企业和金融机构可以考虑通过南南合作，布局发展中国家的高质量减排项目或关键资源。

梁希认为，未来全球碳市场能否建成，能否形成公信力，将取决于巴黎协定6.4条下设立指导机构（Supervisory Body）和管理团队的能力和有效性。建立高质量和可靠的全球碳市场需要慎重考虑纳入的方法学，严格但高效地评估减排项目额外性，充分考虑永久性，建立核算能力和第三方力量，并提供足够的透明度。每一项工作实施都不简单，预计全球碳市场建成和投入运行还会有一段较长的时间。

赵英民向21世纪经济报道记者表示，有两个方面值得关注。一方面，发展中国家对碳排放的计量、核查和核算能力需要发展和提升，发达国家要帮助发展中国家提高相关能力。另一方面，国际碳市场规则设计还应照顾到发展中国家的现有能力。

我国全国碳市场已正式运行三周年，如何考虑全球化发展，赵英民对此表示，《巴黎协定》第六条的6.2条和6.4条已涉及国家之间转让的减排成果，全国碳市场需要加快建设。生态环境部每年都在全国范围内对重点行业组织开展年度的碳排放核算报告核查工作，对重点行业碳排放的配额分配方法、核算报告方法、核算要求指南、扩围实施路径等也开展了专题研究评估论证，相关的技术文件起草工作已经基本完成，正在积极推动，争取尽快实现我国碳市场的首次扩围。至于自愿减排碳市场，2024年7月生态环境部发布了CCER第二批方法学征求意见的函，意味着CCER项目将扩展至6个不同领域。

在COP29期间，能链智电可持续发展总经理翟宇博接受21世纪经济报道记者采访时表示，对中国而言，我国在碳配额交易市场及自愿碳减排市场上已积累了一定的经验，为未来参与第六条机制下的国际交易提供了更多保证。全球碳市场的不断放开，也为中国的碳资产提供了多元的交易途径和可能性。

“在COP29期间，我观察到不少发达国家与发展中国家针对第六条开展合作，一方面加强碳交易的能力建设，另一方面扩大相关投资，尤其是针对私营部门的投资。”翟宇博表示，企业作为碳交易的主体方，应主动了解国际碳市场机制，积极开展相关能力建设，为参与国际碳市场交易做好准备。国际碳市场也可以成为企业走出去的一个途径，未来不仅靠业务出海，碳资产及碳交易也能为企业国际化发展提供助力。