广东深化集体林权制度改革 加快培育林业新质生产力

南方财经全媒体记者郑玮  广州报道

8月日头高照，在茂名市国有荷塘林场占地超300亩的油茶基地内，种在油茶林下的首批冬瓜正迎来采摘期。自2022年国有荷塘林场与周边村集体实施集体林地托管服务以来，这种利用林下空间开展复合套种的“油茶+N”新模式，已经为油茶基地创造了超过1000元/亩的利润。

改变家庭林地碎片化、分散化分布格局，推动林业实现规模化、产业化经营，是广东持续深化集体林权改革的关键思路。

自2007年开始在韶关始兴、惠州博罗、肇庆四会3个县（市）启动集体林权制度改革试点以来，目前广东全省新型林业经营主体经营林地面积已达1893万亩，约占全省集体林地面积近13%，截至2022年底已累计带动182万农民就业，促进集体林重点县农民人均年增收3370元。

在此基础上，新的支持政策还在不断推出，持续释放改革信号。

今年8月，《广东省深化集体林权制度改革实施方案》（简称《实施方案》）向社会公布，9月2024年第2号总林长令——《关于全面深化广东省集体林权制度改革的令》也面向全省发出，明确提出要推动集体林地经营权依法流转或向金融机构融资，提高林地产出率，增加林农资产经营性收入。

广东省林学会林业经济与碳汇专委会秘书长段伟向南方财经全媒体记者分析，本轮林改旨在进一步解决集体林权流转不畅、集体林融资难等制约集体林业发展的矛盾问题，下一步广东可通过不断完善林权类不动产登记，促进林地经营权流转、组建林权收储机构、创新林业金融产品等举措，加快政策落地，促进城乡生产要素自由双向流动，培育和发展林业新质生产力。

促进林业规模化经营

集体林权制度改革不是一个新话题。自1981年以来，从提出以稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”，到推进集体林所有权、承包权、经营权“三权分置”，中国已先后启动多轮集体林改。

这一次，林权改革将“矛头”对准家庭林地经营规模小、集体林权流转不畅等“顽疾”。

谈及这一问题，段伟也分享了他在福建、广东、贵州等地集体林区的调研观察，“我们发现，从时间维度来看，随着山区劳动力成本的上升以及木材价格长期不增长，甚至略有下降，不断压缩着林农木材的经营收益。而集体林地经营的分散化和碎片化又进一步增加了家庭经营成本。目前，大部分山区林农经营积极性不高，特别是年轻的农户更不愿意经营山林。”

“因此最关键的就是盘活集体林地资源，通过进一步加强集体林地‘三权分置’，妥善解决好过去集体林改确权登记遗留问题，并优化完善集体林权管理，探索集体林经营权赋能新途径，促进集体林流转。同时，通过培育新型林业经营主体，吸引社会资本，创新林业金融产品等方式，促进林业的规模化、集约化、产业化水平，实现林业新旧动能转化和高质量发展。”段伟表示。

在广东，茂名市国有荷塘林场的探索就是深化改革的一个缩影。2022年以来，荷塘林场就开始向周边村集体提供集体林地托管服务，村集体将林地委托给林场经营管理，林场负责开展规模化造林、抚育、管护等工作，最后林场和村集体按比例分配林木收益，实现林场林农共同增收。

托管集体林地后，荷塘林场已陆续建设油茶示范基地300亩，种植国家良种油茶苗1.8万株。同时，为破解油茶林抚育周期长、投入成本大、产业效益低等难题，荷塘林场还利用林下空间开展复合套种，在油茶林下套种果树、沉香、甘薯、冬瓜等经济林木作物套种，探索形成“油茶+N”新模式，解决了普通油茶基地前3～8年少有产出的问题。

荷塘林场副场长邹剑强表示，“油茶+N”的套种形式让油茶基地当年就能产生1000元/亩利润，2023年基地内油茶林盛产期亩产茶油可达到60公斤，让林农真切看到集体林地经营的“钱途”，也进一步增强了林农参与集体林权制度改革的信心和积极性。

在前期试点经验基础上，《方案》进一步强调，要发展林业适度规模经营，其中就包括推广家庭联合、股份合作、农户托管等经营模式，支持农村集体经济组织领办林业专业合作社、集体林场，推进集体林场分类管理，鼓励各类企业、社会化服务组织参与林业投资经营，建立健全联农带农机制。

“此次改革，通过稳步推进林权流转和林业规模经营，培育多种新型经营主体，有助于盘活集体林资源，实现林业的高质量发展。”段伟表示。

推动林权资产折资量化

值得注意的是，除继续加大力度支持林业实现规模集约经营外，建立健全林业资源资产化、资本化路径也是《方案》的关键亮点之一。

具体来看，《方案》明确提出，广东要探索林权资产折资量化的林票运行机制，增强森林资源资产对社会资本的吸引力，同时通过探索实施林业碳普惠机制和林业碳票制度、健全森林生态环境损害赔偿机制、探索森林覆盖率等资源权益指标交易制度等方式，继续探索完善林业生态产品价值实现机制。

“广东省此次出台的深化集体林权制度改革方案做出了不少突破，还提出了要探索林票运行机制，这有助于吸引更多的资本进入山林，促进林业生产要素的市场化配置，推动林业规模化和集约化经营，实现集体林资源的资产化和资本化。”段伟表示。

作为一种股权凭证，林票让国有林企与村集体共同出资经营集体林场，林农可以认购，相当于将集体股份分配到村民个人身上，赋予林农利用林票交易、质押、兑现的收益权。目前，福建、广西等省份已相继铺开林票制度改革试点工作。截至2024年7月，广西已累计实现林票合作经营林地面积4.98万亩，印发林票总额5568.17万元，撬动社会资本2.39亿元。

为支持林业发展，此前广东也陆续推出“林权抵押贷”“林业碳汇预期收益权质押贷”“生态公益林补偿收益权质押贷”“林业碳汇遥感指数组合保险”等多种绿色金融产品，截至2023年末全省林业贷款余额近200亿元，同比增长16.57%。未来，针对林票、碳票等制度的改革实践落地后，广东有望进一步打开社会资本投资林业的便捷化渠道，打破森林资源流通性差等壁垒。

下一步，广东深化林权制度改革还应关注哪些关键领域？

段伟建议，首先应进一步明晰林地权属，稳步推进林权类不动产登记和权证发放工作，逐步理顺地类重叠、权属交叉等集体林改历史遗留问题。其次应加快培育新型林业经营主体，推动家庭经营、集体经营、合作经营、林业企业经营等多种经营形式共同发展，解决过去集体林小规模、分散、粗放的经营弊端。

段伟还表示，广东还应加大力度建立健全社会资本参与集体林业发展的体制机制，通过促进林地经营权有序流转、组建林权收储机构、优化采伐审批流程、扶持林业产业发展、创新林业金融产品、探索林业生态产品价值实现机制等举措，促进城乡生产要素自由双向流动，发展林业新质生产力。