“十五五”时期财政政策着力何处？赤字率、投资重点、地方政府债务……

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。10月23日，新华社受权发布《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》（下称《公报》）。《公报》提出，“十五五” 时期要“完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远”。

作为宏观治理体系中重要一环，财政政策将在“十五五”时期发挥何种作用？

中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，“十五五”期间财政仍应发挥积极作用，持续发力、适时加力，坚持在发展中解决问题。为实现2035年“翻一番”目标，“十五五”期间中国实际GDP增速需维持在4.7%左右，对应预算赤字规模仍需保持较高水平，助力经济增长。

“应进一步发挥中央的积极作用。今年我国赤字率首次突破4.0%，较好地回应了国内需求收缩、预期转弱的现实压力。”袁海霞说。

她建议，2026年赤字率设定在5%左右，同时用好用足专项债、特别国债等广义赤字工具，明年可安排专项债新增额度5.1万亿元、特别国债1.8万亿元，广义赤字规模超16万亿元，进一步发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用。

从各国实践来看，美国、日本等主要经济体赤字率常年处于较高水平，2024年美国、日本政府赤字率均达到6%以上。

袁海霞认为，与美国、日本等经济体相比，我国中央政府部门杠杆率较低，在投资回报不足、微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央加杠杆尤其可以提振社会信心、扩大有效需求。考虑到目前经济发展转型涉及的重大战略及关键领域项目大多具有较强的外部性、公益性，应进一步发挥中央在基础设施建设、基本公共服务供给等方面的职责作用，既能优化政府债务结构、降低整体宏观债务成本，也能减轻地方包袱，释放中央和地方的积极性。

在总量加力的同时，“十五五”时期财政政策着力的方向也得到进一步明确。《公报》中提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。

袁海霞说，这也意味着财政支出需加快从“投资为主”转向“投资、消费并重”。一方面，提升财政发力的“民生含量”，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，着重解决医疗、教育、养老、托幼等短板问题，从放宽准入、减少限制、优化监管等方面扩大服务供给，强化基本公共服务托底作用；聚焦消费尤其是服务消费，可加大财政支持力度，打造数字、绿色、智能等消费新产品和新场景，发展文旅、体育、养生、娱乐等新型服务消费，满足多样化、差异化需求。

“另一方面，聚焦财政的经济性功能，积极扩大有效投资，继续加大对交通、能源、水利等基础设施的投资，重点支持‘两重’建设，改善经济发展的基础条件；同时，对于经济转型发展中的新领域继续加大支持，如以数字经济为代表的新基建领域，生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业，以及绿色低碳与能源转型领域等，适当给予财政补贴和税收优惠，着力加快发展新质生产力。” 袁海霞说。

《公报》提及“全会分析了当前形势和任务，强调坚决实现全年经济社会发展目标”，其中强调要“兜牢基层‘三保’底线，积极稳妥化解地方政府债务风险”。

袁海霞表示，化解地方政府债务风险仍然是财政发力的重要内容，对于推动经济财政可持续发展具有积极意义。当前我国地方债务化解已取得了一定成效，但也面临一些问题，如地方财政持续承压、付息压力结构性加大、“债务—资产”转换效率低等。

前瞻“十五五”时期，袁海霞认为，要坚持在发展中化债，有序推进地方债务置换，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间，推动地方融资平台市场化转型；同时，加快建立完善政府资产负债表、加大资产盘活力度；此外也应更加重视政府流动性及信用问题，加快解决政府对企业的欠款问题，推动相关投资主体好转，避免因政府欠款导致企业动力不足、信心不足问题长期化，也为经济发展营造良好的信用环境。

袁海霞建议，要转变思想观念，正确看待政府债务扩张和经济增长的关系：既不要把债务“妖魔化”，夸大其负面效应，也要客观看待债务效率、结构优化与经济增长之间的良性关系。在微观主体信心不足的现状下，需要加大财政政策力度，及时出台增量政策，并加强货币政策配合。长期来看，无论化债还是发展，更核心的问题仍是结构性问题，需要平衡好有为政府和有效市场的关系，加快财税体制改革，理顺央地关系、激发地方活力，带动地方政府行为模式改变，从根源上解决问题。

袁海霞说，“十五五”时期是中国经济迈向高质量发展的蓄势攻坚期，伴随宏观调控政策协同发力、以人为本的新型城镇化建设推进、“遏制内卷化趋势”等产能治理政策显效以及新动能持续蓄势，我国内需潜力将不断释放。同时，在高水平对外开放推进下，我国外贸“朋友圈”持续扩大并日渐稳固，应对短期冲击的能力显著增强，中国经济仍具有一定韧性。