用65亿砸出近300亿消费后 养老消费券资金垫付、覆盖面等难题待解

9月，陆续有老人家属询问华东地区某连锁养老机构负责人，明年还有没有养老服务消费补贴（下称“养老消费券”）。这家机构80%的老人每月都会使用养老消费券。该负责人的答案是：不知道。

今年1月，养老消费券在全国范围内正式向中度以上失能老年人发放。养老消费券可以用来抵扣养老服务相关消费的支出，覆盖居家养老和机构养老项目，其中前者抵扣比例为50%，后者抵扣比例为40%，抵扣额度最高为800元（计算方式如表一）。按照既定安排，政策预计实施至2026年12月底。

入住该养老院的失能老人每月花费通常在4000元—5000元之间，基本可以按照800元上限使用养老消费券。老人对这项政策很感兴趣，但该负责人对养老消费券的落地效果“五味杂陈”，因为养老消费券也带来很多烦恼。

今年4月，本报刊发的《养老补贴调查：机构垫资百万、审核手续繁重与骗补隐忧》就提及，养老消费券在最初落地环节遭遇了多重梗阻。近半年过去，多位养老机构负责人表示，年初面临的机构垫资等问题至今没有解决，覆盖面不足等新问题又逐渐显现。

7月下旬，上述养老机构负责人参加了一场由相关部门组织的会议。他从会上获知，养老消费券落地超过半年，核销金额尚没有超过专项补助资金的一半。会上有人判断，如果到年底，政策效果依旧不达预期，这项政策的延续性就可能会面临挑战。

该负责人表示，养老消费券为大量老年人和家庭提供了经济层面的帮助，但如果这类问题迟迟得不到解决，即便政策延续，养老机构主动推行养老消费券的积极性，可能依旧会大打折扣。 

核销进度仍有提速空间

今年7月底，民政部公布了养老消费券的实际使用情况。前7个月，全国累计核销消费券1079.92万次，核销金额65.12亿元，带动养老服务消费金额290.93亿元，不超过200万失能老年人使用了养老消费券。

今年3月，财政部提到，养老消费券所需资金由中央和地方总体按9∶1的比例分担，其中中央财政已下达专项补助资金120.9亿元。按此计算，前七月养老消费券累计核销金额，只占中央财政专项补助资金的53.9%。如果考虑到地方的额外出资，前七月累计实际核销金额不足核销额度的49%。

在政策覆盖面上，养老消费券主要面向“中度以上失能老年人”。2021年开展的第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前国内失能老年人约3500万。

部分地区在公布养老消费券核销数据时也提到，当地补贴资金的使用进度偏慢。例如，湖南怀化市发文称，全市养老消费券上半年资金总额达3203万元，而截至7月底，全市养老消费券累计核销1184.58万元，核销进度为36.98%。

经济观察报采访多位养老机构负责人，大家比较一致的共识是：养老消费券更像是一种面向存量消费的补贴，在撬动新增消费方面，效果有限。

年初，在养老消费券推行之时，民政部就提到，要挖掘养老服务消费潜力，以高质量发展促进经济发展和民生改善良性互动。同时，《关于全面启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》也提出，各地要以实施补贴项目为契机，加强培育发展专业化、连锁化、品牌化养老服务机构，鼓励支持养老服务机构向农村地区延伸服务。

总部位于一线城市、机构遍布全国数十个城市的养老机构负责人观察到，养老消费券对养老机构入住率提升的影响，还没有完全显现出来。

他表示：“不同于大额消费券去购买电子产品这类一次性消费，养老机构需要每月持续付费。在一、二线城市，即便每月能抵扣800元，老人依旧需要自付3000元以上，很难驱动本来不住养老机构的老人入住；养老消费券主要惠及那些本来就需要按月支付护理费的老人。”

宁夏公布的数据显示，截至2026年8月中旬，宁夏共核销6.27万张养老消费券，推动养老机构新增社会老年人入住627名。

拉动消费的地区差异

从已公布数据的地区来看，不同地区的消费券使用效果出现了较明显差异。

例如，江苏有19.2万名老人使用了养老消费券，约占江苏省常住老人数的0.88%；广州的养老消费券使用人数，占当地常住老年人口的比例接近1%。相比之下，福建的这一数据只有0.56%。

不同地区消费券撬动消费的杠杆效应，差别也很明显。全国层面，养老消费券刺激消费的杠杆率为4.47:1。相当于每核销1元养老消费券，就能带动4.47元的养老消费（老人自付3.47元，消费券抵扣1元）。

如表二，山西、江苏、宁夏、河北的养老消费券带动消费的杠杆率均在3.3以下，明显低于全国平均水平。以江苏为例，同样截至7月底，江苏养老消费券的核销金额占全国的7.29%，而带动的消费只占全国的4.95%。

而广州的养老消费券的刺激效果更加突出，杠杆率达4.81。以此计算，前七月广州使用养老消费券的失能老人超过2.15万老人，平均每位老人核销了约3286.3元的养老消费券，个人同步自付了12527.7元。 

实际操作中，各地养老消费券抵扣比例相同，因此平均每张券核销金额越高，个人需要额外支付的费用也会按比例相应增长。

如表二，宁夏平均每张消费券的核销金额只有328.1元（2057.25万元核销金额÷6.27万张被核销的消费券），明显低于全国平均水平。

除了地域差异，城乡之间的差距会更为突出。

上述华东地区连锁养老院负责人管理的一部分养老机构地处农村。她提到，不同于“以旧换新”消费券可以线上使用，养老消费券只能用于线下场景。受养老服务供给能力的限制，当地农村地区的老人即便想用消费券购买居家护理服务，也面临无服务可用的尴尬。当地一部分农村地区，甚至没有养老机构。“要提升养老消费券的普惠性，未来还需要加强农村地区养老服务设施的建设。”

该负责人所在地区，城乡居民养老金每月不足300元。

上述一线城市连锁养老机构负责人表示，上门护理服务是居家养老里一项重要的市场需求，也是养老消费券覆盖的消费场景，但在农村地区开办上门护理服务机构，很难实现盈亏平衡，农村里也很少有这类机构。这类场景供给的缺失，使得养老消费券对城市老人会更友好。

骗补与麻烦

2026年5月12日，重庆市长寿区民政局公布的一则养老机构骗取“养老消费券”的公告，在养老行业引起了广泛关注。这是今年初养老消费券落地之后，官方层面第一次详细公布养老机构的骗补行为。

公告提及，安博馨（重庆）健康养老服务有限公司长寿分公司在发放养老服务消费补贴项目中，存在骗补行为。最终，这家机构被取消养老服务消费项目参与资格、取消备案资格，相关订单一律不予审核支付。

备案资格，是养老机构纳入民政部门行业监管、享受相关政策扶持的前提。在实际运营中，一旦被取消备案资格，养老机构就要停止经营养老相关业务，不得以养老机构的任何名义开展养老业务。

此后，部分地区的民政部门也陆续通报了养老消费券的骗补行为。

7月31日，宜宾市民政局提到，近期，宜宾市民政部门陆续收到多起群众举报部分养老服务机构存在诱导、怂恿老年人违规使用养老服务消费券，通过虚假消费、空刷核销等方式套取财政补贴资金的行为；9月8日，兰州市民政局提及，近期，兰州市排查发现多起养老服务机构存在诱导、欺骗老年人群体违规使用养老服务消费券，通过承诺老人免费服务、伪造证明虚假服务、空刷核销等骗取专项资金的行为。 

事实上，自养老消费券政策推行开始，严查骗补行为就被官方多次提及。

3月24日，民政部在养老服务消费补贴项目推进情况专题新闻发布会上就强调，将始终坚守资金安全底线，健全补贴资金全流程监管体系，严格执行“资质审核、消费核验、资金结算、抽查审计”闭环管理，确保每一笔补贴资金都用在刀刃上。

在骗补这条“红线”之下，多位养老机构负责人提到，为规避违规风险，机构需要投入大量人力去应对潜在的合规风险。一些细则问题带来的新增工作量，给机构增加了不少隐性成本。

李路在全国十余个省份运营了数十家养老机构。她举例说明，享受消费券的老人，如果缴费时签字的家属（合同监护人）和次月办理养老消费券结算的家属不是同一人，就会造成缴费凭证与结算清单签字主体不一致，后期审核很难通过。

许多一线护理人员向李路抱怨，护理员需要每月分上、中、下旬3次上传服务记录以及现场服务照片。但服务小程序并不稳定，经常出现上传失败、长时间无法打开等情况，需要反复补拍、补传，这直接挤占了护理员本应用在照护服务上的时间。

合规风险也打消了上述华东地区养老机构负责人拓展居家护理服务的念头。他表示，对比养老机构，居家护理对应的资料准备、审核流程会更加复杂。如果因为资料疏忽出现骗保嫌疑，机构根本承担不起这条红线带来的一系列后果。“机构要严格核验，确认用于审核的照片是在服务当天拍摄完成，服务的时间、地点都要和照片保持一致。出于谨慎，当地很多中小型的机构，都不愿意纳入养老消费券的使用名单。”

资金垫付分化

今年4月，本报刊发的《养老补贴调查：机构垫资百万、审核手续繁重与骗补隐忧》提到，养老机构需要为养老消费券先行垫资，机构现金流因此受到很大影响。

通常情况下，老人先出示养老消费券抵扣对应比例的费用；机构完成核销后，需要及时把核销凭证、服务记录、老人入住合同（养老机构）等材料，提交给当地民政部门和财政部门审核；次月，待民政部门、财政部门完成审核之后，养老机构才能拿到补贴结算款。

此前多地公布的审核流程显示，原则上，民政部门和财政部门从启动审核到资金实际下发，整个流程最长约24天。

到今年9月，从养老机构负责人反馈的情况来看，账期过长的问题依旧存在，目前北京、上海的养老机构，需要为养老消费券垫资1至2个月；而中部、东部不少城市，垫资周期会拉长到3至5个月。

截至今年9月初，李路设在2025年全国GDP十五强城市里的多家养老机构，至今还没有收到今年3—7月的养老消费券结算款，机构的现金流受到严重影响；杜俊的机构目前只收到了前四个月的垫资回款。

李路曾数次追问当地相关部门，得到的答复是，消费券的多层审核需要时间，每个审核环节都担心出现差错，谁也不敢触碰资金违规发放的红线，具体什么时候拨付只能等消息。她表示，消费券审核周期没有明确的标准，机构垫资周期和垫资金额在不断地增多。最终政策红利落到老人身上，但资金占用成本，全都压在了养老机构身上。 

为缓解垫资压力，过去半年，主管部门和养老机构摸索出两种应对办法。 

一种是“先缴后补”。浙江省允许养老机构先按合同约定收取养老服务费，等养老消费券资金下达后，机构再把补贴对应的金额退还给老人。虽然没有明确的官方文件支持，杜俊和不少同行也采用了类似的“先缴后补”方式。

李路则表示，许多地区的管理部门管控较严，即便机构想采用“先缴后补”，也会被民政部门直接叫停。

另一种方式是优化审核周期。例如，江西南昌青云谱区率先试点“差额直付”：老人入住机构时只需支付自付差额，养老消费券的审核周期也从15个工作日压缩到5个工作日，将资金压力从服务端转移到了系统端。

李路建议，相比现在层层审核的模式，如果养老消费券能够像每年3600元的生育补贴那样，直接发放到个人，既能公平覆盖所有失能老人，也能减轻政策实施过程中给养老机构带来的负担。

（应受访人要求，文中李路系化名）