小田变大田，保定求解土地适度规模经营新路 | 投资新农人

经济观察报 记者 宋馥李 刘亚宁

4月上旬，高阳县晋庄镇野王村，在村庄集中连片的1000亩土地上，正在用无人机施肥作业。而在博野县北杨镇北小王村，村里的2000亩土地，也进入了春季最忙的时节，村里正在打药和灌溉。

在华北平原上的野王村和北小王村，成规模的土地，让田间作业的效率大幅提升。北小王村2024年实施了高标准农田改造，2000亩土地的灌溉，只需要几个人就能完成。

这两年，保定市很多村党支部书记都在忙活一件事：动员村民以土地经营权入股，加入由村党支部领办的农业服务合作社。这样，便可以将零碎田块整合成片，采用自营、聘请种植能手担当职业经理人或由农业企业来统一耕种、管理，以期提升土地产出效益。通俗地说，就是将“小田变大田、大田变良田”，既保障粮食安全，又稳定农民收入。

保定市是首批全国整区域推进高标准农田建设的试点城市，推进高标准农田建设，是推动土地适度规模经营的有利契机。近些年，农业技术的突飞猛进，让土地规模化经营成为大势所趋：大型农业机械、水肥一体化、植保无人机、智能温室大棚等现代农业设施和技术，正在给农业注入强劲的增产潜力：只要能将土地整合成片，往往就能提升产出效益。

其实，早在2014年，中办和国办就印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该《意见》的十二条，明确要求探索新的规模经营方式，鼓励有条件的地方根据农民意愿，统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股权分配。

在全国不少地方，土地流转连片经营已有多年探索，如何在农民自愿的前提下，推进高标准农田建设，推动农业适度规模经营，并稳步提升农民收入，期待更多地突破。

因而，这是一个“既要、又要、还要”的命题，期待基层的实践能闯出一片“希望的田野”。

实际上，保定市由村党支部领办合作社经历了乡村探索、县域试点、面上推广的渐进过程。最初，先由两个村探索党支部领办土地合作社，2022年扩大到以乡镇为试点，2023年以县域为试点，允许在经营方式、利益分配等方面先行先试。2024年，开展示范带动，重点培育“示范社”，放大合作社的比较优势。

在不懈地探索和推动之下，保定“党支部领办农业服务合作社”正在迸发出强大的动能，也为全国提供了新的借鉴样本。

2025年10月以来，经济观察报对这一模式展开了深入调研，试图呈现保定市正在进行的这场事关农业现代化的探索。

建设高标准农田

在2020年探索之初，保定作为传统农业大市，全市795万亩耕地在工业化和城镇化快速发展的背景下，正面临一系列挑战。

在高碑店市方官镇，半壁店、马垡西、衣锦店、梁各庄等6个相邻村庄的田地相互交错，这几个村的耕地面积小且细碎，耕种方式仍沿袭着传统以家庭为经营单位的“单打独斗”。与此同时，村里的年轻人多已外出务工，留守的老人们继续着传统的耕作方式，6个村庄的集体经济都不富裕，也缺乏特色产业支撑。

保定市清苑区大侯村则呈现出另一种困境。大侯村的土地被一条公路一分为二，路南侧耕地紧临府河，地势低洼，具有丰富的水资源条件。自1970年代起，这里是传统的水稻种植区。然而2003年前后，由于水质污染问题，村民不得不将水稻田改种玉米等旱地作物。但受土壤盐碱化严重、易涝等自然条件制约，这片土地的收成始终不尽如人意。

而在高阳县晋庄镇野王村，土地细碎化带来的矛盾更为直接。这里的土质不太肥沃，耕种效益不高，农业产出相比周边村庄明显落后。所幸，村里有不少自办的毛巾纺织厂，村民多在乡村工厂就业并兼顾种地，因为土地细碎且人均耕地面积较小，农户常因田埂边界产生纠纷。

这应该是华北平原很多村庄的镜像，也是中国数以万计村庄农业生产的写照：农田细碎化制约了规模化经营，农业技术滞后拖累了生产效率。与此同时，农民从事农业的积极性不高，年轻人离乡离土，形成土地撂荒。

如何破解这些难题，成为保定乡村振兴必须面对的现实课题。保定市推动“小田变大田”的变革，就是从建设“高标准农田”开始的。

高标准农田是指通过土地整治、设施完善和生态优化形成的旱涝保收、高产稳产耕地，具有集中连片、土壤肥沃、抗灾能力强等特点，是国家粮食安全的核心保障。

保定被选定为全国整区域推进高标准农田建设试点，或许有这样一个有利的条件。保定市多个县市，都是一马平川的大平原，非常适合开展农业机械化作业。

根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，到2030年将建成12亿亩高标准农田，到2035年力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。而截至2025年末，全国已累计建成高标准农田超过10亿亩，占全国耕地面积（约19.4亿亩）的50%以上。

2025年12月，中央农村工作会议在北京召开，习近平总书记对做好“三农”工作作出重要指示，强调“努力把农业建成现代化大产业、使农村基本具备现代生活条件、让农民生活更加富裕美好”。

把农业建成现代化大产业，需要将传统农户从“全能型”但低效的生产者，转变为现代化产业链上的专业参与者，使农业能够像现代工业一样，享受专业化分工带来的效率红利，最终构建起规模适度、集约高效、链式发展、价值多元的现代农业产业体系。

然而，中国拥有接近50万个村庄，大多数村庄的土地，是以承包的形式，分散在以家庭为生产单位的农户手中。正如保定市的诸多村庄一样，土地小且细碎，即便是一家农户，其承包的土地也往往分散在村庄各处。

正如很多农业专家所言，中国农业经营规模小的基本面，短期内不会发生根本改变。这是中国的基本国情。截至2025年末，中国农业户籍人口约7.93亿人。人均承包土地面积约为2.45亩。这也决定了，中国不可能像美国那样，有着动辄成百上千英亩大型农场，使得大规模机械化作业得以充分施展。

就保定市而言，全市有5124个村，农业户籍人口约为780万人，农业户籍人口人均承包土地面积约为1.6亩。当1.6亩土地分散开展农业经营，自然谈不上“规模化”。

可是，农业现代化的本质，就在于推动农业从传统的小规模生产，向现代产业体系深刻转型，实现全要素生产率、产业韧性和综合效益的系统性跃升。当土地承包权分散在小农户手里，小田变不成大田，推进高标准农田建设无从着手，农业现代化自然也无法实现。

推动“小田变大田”，成为实现农业现代化绕不开的障碍。

保定的“党支部领办合作社”，便是以推动“小田变大田”为突破口，推动农户以土地经营权入股成为合作社社员，每年获得稳定的土地租金作为保底收入，再根据合作社的经营效益参与分红。其中，保障农户利益是刚性的，入社的土地定额租金，一般为每年每亩1000元，有的合作社甚至达到了每亩1200元。也就是说，不论土地收成如何，不论合作社效益如何，土地租金每年都提前支付给农户，优先保障农户利益落到实处。

正是在这个前提之下，将入社村民的疑虑彻底打消后，党支部领办合作社逐步成长起来。

打消顾虑是第一步

当我们走进村庄，与诸多村党支部书记座谈时了解到。在推动党支部领办合作社工作过程中，打消村民的顾虑，是最先要解决的问题。

一些老年人一听到“土地入社”，常常显得忧心忡忡。在很多村民的朴素认知中，很难区分土地的所有权、承包权和经营权的概念，而分到自家的承包地，就是“自己的地”，谈到把“自己的地”交出去“入社”，老人们常常会触发上世纪50年代人民公社“吃大锅饭”的历史记忆，很多村民们一来有疑惑，把土地交给合作社，能不能把地种好？二来则担心，万一经营不好，土地“要不回来”怎么办？

在保定市高阳县晋庄镇野王村，党支部书记李艳红带领村干部们反复上门沟通，利用乡里乡亲的亲族关系，耐心地解释。终于，有农户提出可以先试种一年看看效果。李艳红也向农户承诺：入社试种一年，若收成好、有效益，可以继续合作；如不满意，可以随时退地恢复自种。

这个提议成了突破口。2023年，野王村整合了700亩土地进行试种。村里的土地并不肥沃，含沙量大，保水保肥能力差，往年小麦亩产只有800斤—1000斤。但合作社统一管理后，第一年小麦亩产就达到了1100斤。看到实实在在的增产，村民们的态度开始发生了转变。

如今，野王村的8个生产队都加入了合作社，剩余一个队虽然还没有加入，但他们购买种子和肥料时，也通过合作社来采购，享受统一的优惠价。同样，收割时合作社雇佣的收割机，也以同样的价格提供服务。

与野王村类似，小王果庄乡于堤村的农户们，刚开始也对加入合作社心存顾虑：一是怕土地入社后再也收不回来，二是习惯于“手中有粮，心中不慌”，虽然很多村民的主要收入来自外出打工，但留在手里的土地，至少能保证一家人的口粮。

于堤村党支部书记董智彪也没有急于推进，而是先做通了村里两位种植大户的工作，两位大户也主动向合作社靠拢。他们认为，虽然加入合作社地租成本有所提高，但合作社能带来更稳定的经营环境和规模效益。于是，在党员带头和种植大户的双重带动下，于堤村的土地全部入社。

在晋庄镇西河屯村，村党支部书记乔斌同样经历过类似的入户动员工作。目前，全村已有1390亩土地加入合作社，但仍有约60亩由农户自种。这些农户家中大多购买了农机，也流转了其他一些农户的土地，通过他们自己的经营，也能维持一定的效益，因此暂时没有加入的打算。

在合作社模式的选择上，乔斌选择了另一条路径。为确保入社农户在地租收入之外每年能获得稳定的分红，合作社聘请了邻村一位经验丰富的种植大户来担任职业经理人，由职业经理人进行专业化的田间管理。但在农资采购等环节，乔斌仍坚持由合作社议价，以规模优势降低成本，保障了农户保底收入之外的分红空间。

就这样，在统一的方针指导下，保定市不同县区、乡镇的村庄，在各自村党支部的推动之下，开始了合作社探索，每个村庄的情况不同，合作社的形态也各有不同，但目标都是把土地集中起来，让村民从“单打独斗”的种植户，转变为“抱团发展”的股权人。

土地效益提升几多

土地入社之后，原先零散的田块被连成一片，按照高标准农田建设思路，各个合作社开始对土地进行系统性改造，建设标准化现代农业种植基地。

在高碑店方官镇的田地上，推土机来回作业，将小块高低不平的地块整平、合并。弯曲的田埂被拉直，狭窄的机耕路得到拓宽。这一番整理下来，竟多出了150亩可耕种的土地。此外，田间也铺设了喷灌设施，每亩地一年能节水约60多立方米。土壤逐渐变得肥沃，这些改变让粮食产量和产值提高了15%以上。

在于堤村，连片的耕地呈现出的是一块一块四四方方的土地，在高阳县农业农村局的扶持下，合作社更换了电缆，配备了卷盘式喷灌设备，提升了农业设施水平。合作社与保定市农业发展集团签订了整体托管协议，由企业提供选种、播种和施肥等技术指导和服务，开展亩增产200斤技术攻关。

实践证明，土地规模化经营的效益，要显著高于分散经营。以小麦为例，亩均增产100斤—200斤，在使用水肥一体化技术之后，普遍节水节肥30%以上，抗灾能力显著增强。

除了效率的提升，成本也在看不见的地方降了下来。在安国市东崔章村，合作社每一项服务的价格都公开透明。比如撒肥，合作社的费用只有市场价的一半；耕地和秸秆粉碎，每亩地可节省10元；就连买种子、浇地、收割这些日常环节，每亩地都能省下几元到几十元。村党支部书记焦书民算过一笔账：加入合作社的种粮大户，平均一亩地能少花150元。

土地还是那些土地，但经过整合、改良，又通过规模经营降低了成本，田间的效益就这样一点一点攒了起来。而土地产出效益的提升，又最终体现在农户的收入上。

在西河屯村，党支部书记乔斌为职业经理人设定了每亩1500元的年度经营目标。若该目标达成，入社农户可获得每亩300元的分红。如果因种植技术原因未达标，分红将由经理人个人补足；若因粮价波动或自然灾害等外部因素影响，则分红由合作社与经理人按出资比例共同承担。而倘若经营超额完成目标，超出部分将由合作社与经理人按“三七”比例分配，其中合作社所得的30%将纳入村集体收入。

很多村庄的合作社在统一经营入社土地之外，也提供“全托管”“半托管”等灵活服务选项，为尚未入社的农户提供诸如机耕、植保、烘干、加工等服务，因此，一些村庄不仅产生了土地合作社，还出现了专门从事农事服务的农服社。

做实村集体

自2022年起系统推广“党支部领办合作社”以来，保定实际运营的合作社已接近300家。对于人口大市同时也是农业大市的保定来说，300家这个占比还不算高。因而可见，这项探索在实操层面是稳慎推进。

为此，保定市制定了诸多工作方法，其基本原则是，村干部的入户沟通，基本上是“动之以形势，晓之以利益”，先动员哪怕一小部分农户先入社，先整合小片土地做示范，待让村民见到实际增收效果后，再扩大规模。

这项探索工作的牵头部门也颇具特色，由保定市委组织部和市农业农村局协同推进，因为组织部主抓基层党建工作，而“党支部领办合作社”能否办得好，基层党组织至关重要。

保定市委组织部部长吴向东在接受采访时说，“党支部领办农服合作社”除了实现“小田变大田”的规模化经营之外，还有一个重要目标是“把村党支部做实”。因为基层党组织在分散的农业经营中，面临空心化的问题，通过领办合作社，基层党组织有了收入来源，可以承担起更多乡村振兴的任务。

按照制度设计，无论是领办合作社的哪种形式，在合作社成立之后，村集体都会有一部分收益。通过集体、合作社、经营者三方协商，留给村集体的收益一般不低于每亩50元，而完成高标准农田建设的地块，一般不低于每亩100元。

在西河屯村，村党支部书记乔斌和职业经理人约定，经营超额完成目标后，超出部分的30%将纳入村集体收入。2023年，西河屯村集体收入达50万元，村里用这些钱做了3件事：一是硬化了18000余米村内道路；二是整治了下水管道和坑塘；三是在主要路段安装了太阳能路灯。

在推行中，由昔日种植大户转化而来的职业经理人，往往成为利益分配的关键。而做好这些种植大户的工作，又是推行党支部领办合作社的关键。

实际上，在这项政策推动前，保定市域内的农村土地使用权流转，已经超过了60%。也就是说，大部分拥有承包权的农民，自己并没有从事农业生产，而是将土地流转给了亲戚朋友或种植大户。而一些种植大户流转的土地，已经十分可观，其规模常常可以一个村庄三分之一甚至过半数的土地。

因此，村集体和种植大户，形成了一定程度的竞争关系。而村党支部有一项优势是，为了实现耕地集中连片，村集体可以动员那些不愿意入社的农户，将承包地进行置换，以便实现集中连片。

这个现象，在各个村庄都有体现，因为总有一些农户——多为上年纪的老人——对土地耕种有深厚感情，仍然坚持自种。但这些零散的自种的土地，往往会对集中连片形成阻碍，构成点缀其间的“插花地”。为此，各村都采取了不同方式的“优惠换田”：用不影响集中连片的边角耕地，置换这些农户的承包地。这样，土地实现了集中连片，规模化的种植便利于展开了。

而拥有“土地置换”的功能，是村集体的独特优势。一些种植大户正是看到了这个优势，转而选择放弃流转土地，应聘为合作社的职业经理人。最终，村集体、合作社和种植大户转变而来的职业经理人，形成了一种利益一致、深度联结的关系。

河北农业大学经济管理学院教授申端锋曾对保定市党支部领办合作社展开过深入调研，他认为，合作社聘请职业经理人经营，作为一种创新模式，表现出了较强的优越性，其生产专业化程度较高，能显著提升合作社治理水平和经营绩效。

申端锋认为，保定市的探索，正是以土地所有权、承包权和经营权“三权分置”为基础，形成了“保障农户、兼顾集体、激励经营主体”的利益联结机制，促使各方利益共享、风险共担，保障了合作社的顺利发展。合作社利益联结机制不只是利益分配机制，同时也是激励约束机制、民主参与机制、共同富裕机制。

解放生产力

实际上，让分散经营了几代的村民，立刻接受合作社这种新型的组织方式，并不是一件容易的事。在保定推行“党支部领办合作社”中，一个第三方组织充当了重要角色。

成立于2021年2月9日的四川蒙顶山合作社发展培训学院（简称：蒙顶山学院），是在四川省民政厅注册、由四川省农业农村厅主管的民办非企业单位，该学院由中国乡村发展基金会和雅安市人民政府联合成立，在其身后，还有联合国粮食及农业组织驻华代表处、清华大学公共管理学院、北京大学社会学系、中国人民大学乡村治理研究中心、中国社会科学院中国社会政策研究中心、中国农业大学农学院等8家单位共同支持创办。

正是上述单位直接或间接的参与，让保定市“党支部领办农服合作社”在制度创新的层面上，受到了空前的关注。在推行中，上述单位以及其他一些学术机构，常常走村入户进行访谈和调研，并及时提供来自政策和法律方面的指导。而来自实践层面的做法，也常常会及时传递到上述研究机构的案头，成为观察和讨论的话题。这些学者均以积极的态度，看待这场内涵丰富的探索实践。

学者们坚信一点，党支部领办合作社的模式，坐在办公室里是设计不出来的，来自保定的实践，一定会带来很多启示和经验。

在探索推行了两三年之后，许多村庄已经走过了最初的摸索期，开始试着有更多样的尝试。在高阳县，农业农村局2025年在每个乡镇选取了1块100亩以上的合作社成方连片土地，应用新品种、新装备、新技术、新模式，打造高产示范田。

党支部领办农服合作社形成的集中连片经营后，也更加符合各类农业政策的申请条件，如农机购置补贴、高效节水灌溉、社会化服务、基层农技推广体系改革与建设、农产品产地冷藏保鲜设施建设项目及合作社规范提升等补贴、补助政策……

土地集中连片上了规模，各个村庄的合作社理事长们，心思也渐渐活络了起来。

在野王村，党支部书记李艳红打算迈出第二步。眼下合作社的小麦玉米收成稳定，合作社计划建自己的库房，购置石磨，加工面粉。合作社还想试种红薯和甜玉米，这些尝试都不复杂，却能让地里的产出多一份增值。

同样尝试搞经济作物的还有高碑店市方官镇。2024年，合作社建起了一个20亩的现代产业园。起初，他们利用大棚的“休棚期”试种了一季哈密瓜——这是本地少见的尝试——取得了成功。之后，大棚又轮种过草莓、豆角和黄瓜。但很快，合作社把目光转向了蓝莓，这种水果市场价值高，一般栽种5—7年就能进入盛果期，可以稳定产出多年。如今，产业园里的5个大棚都种上了蓝莓。

还是在高碑店市，宋鱼池村则探索了另一种路径。村书记李行找到了常年在全国各地经营大葱种植的李春峰。这位经验丰富的“大葱老板”，不仅熟悉大葱种植技术，还拥有大葱从加工到销售的完整渠道资源，能完成从田间种植到批发市场全程的经营。

实际上，李春峰从2021年就在宋鱼池村种大葱。种植大葱，需要建大棚来培育葱苗，而建大棚可是一笔不小的投入。之前，李春峰是和很多农户单独签约，那时他是不敢大笔投资建大棚，主要是担心如有个别农户毁约，自己将有很大风险。如今，通过合作社集中土地后，双方形成了稳定的契约关系，李春峰才踏实了。现在，他的大棚已增加到了60个，2024年，大葱平均每亩收益超过一万元。

安国市的药材种植久负盛名，东崔章村的合作社将整合起来的2105亩土地分成13个地块，以粮药轮作的种植方式，招引了8位职业经理人签订了种植协议。其中种植大田作物的流转价格在800元左右，占合作社整体种植面积的70%；种植药材的土地租金在1500元左右，占合作社整体土地面积的30%左右。

此外，合作社还通过开展社会化服务，为种粮大户节约成本每亩150元，为中药材种植大户节约成本每亩1750元。合作社还开办了诸多粮食加工的副业，在村委会大院里，小型的馒头加工厂和抻条挂面厂已经兴办了起来。

过去两年多，保定推行的“党支部领办农服合作社”，已经实实在在发生了一些改变。农户还是那些农户，土地还是那些土地，但集中连片之后的土地，与之前变得“大不同”，土地的产出有不同程度的增益，农户效益也渐渐多了起来。

如何看待这样的变化，保定市委组织部副部长齐福民认为：推动小田变大田，就是解放生产力。

改革开放之初，推行家庭联产承包责任制后，耕地实行包产到户，一家一户用人力、畜力精耕细作小块儿土地，这样的生产关系适应了当时对生产力的要求，因此产出大幅提升，农民的生活迅速改善；而时至今日，随着生产力的飞跃发展，机械化、科学化水平不断提升，用现代化的农业机械和科技手段经营小块儿土地，已经严重制约生产力的发挥。

齐福民说，保定市引导承包经营权适度流转，推动农业生产的适度规模化，推动“小田变大田”，正是符合了“生产关系适应生产力的需要”这一经济社会发展规律。

如今，保定党支部领办合作社的探索还在继续。有的村庄看到了邻村的成果，刚刚起步实践，有的则已经迈出第二步。但无论步子快慢，方向都是相同的：让拥有土地承包权的农民安心入社，让小田变大田、大田变良田，让土地的产出实现倍增，取得更多的效益。