未来五年个税怎么改

3月12日下午，十四届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议。

《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》中提出，要加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节，优化收入分配格局。加大税收调节力度和精准性，健全自然人税费服务和监管体系，实行劳动性所得统一征税。充分发挥专项附加扣除政策作用，加大个人所得税抵扣力度。探索完善资本利得税收调节机制，加强对高收入者税收监管。

近些年来，中国个人所得税（下称“个税”）制度越来越完善。一方面，不断扩大专项附加扣除，有针对性地减税，提供民生保障；另一方面，不断依法加强征管，比如针对海外收入、高收入群体等提高征管效率。

山东大学税务经济研究中心主任李华判断，未来5年是个税改革的重点时期。改革将体现在多个方面：一是完善分类和综合相结合的征收模式，扩大综合范围，逐步将经营所得等纳入综合计税范围。“十五五”规划建议强调健全经营所得、资本所得、财产所得的税收政策，针对三类所得性质不同，考虑构建专门的税收体系和差异化调节策略；二是优化扣除体系，讨论较多的是费用扣除标准提高，需兼顾经济发展水平、物价、财政承受能力，基本方向是适度调整，同时建立专项附加扣除（如养老、育儿）的动态调整机制及差异化标准。

安理律师事务所合伙人叶永青对经济观察报表示，个税改革的核心逻辑，是在财政收入功能与再分配调节功能之间寻求更优平衡——通过扩大税基、均衡税负、完善扣除体系，逐步提升个税对收入分配的实质性调节作用，同时以精准化的税制设计支持国家经济发展（重组税制）和重大社会目标（如生育、养老、住房等），最终推动橄榄型收入分配格局的形成。

个税改革的必要性

目前个税制度的基本框架形成于2018年。2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《关于修改〈个人所得税法〉的决定。按照修改后的规定，劳务报酬、稿酬、特许权使用费三项所得将与工资薪金合并起来计算纳税;子女教育、继续教育、大病医疗、住房房屋贷款或者住房租金、赡养老人的支出,纳入专项附加扣除范围。此外，综合所得的基本减除费用标准从以往的按月计算调整为按年计算，基本减除费用标准提高到5000元/月（6万元/年）。

2022年3月28日，国务院印发《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，明确自2022年1月1日起，纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出，按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除。2023年该专项附加扣除标准又提高至2000元。

从收入规模看，个人所得税从2018年的13872亿元增长至2025年的16187亿元，在税收收入中占比从8.86%上升至9.18%。

叶永青认为，与增值税、企业所得税相比，个税在财政收入规模上仍较为有限，占税收总额约9%左右，远低于OECD国家（经济合作与发展组织）平均约27%的水平。就我国当前税制结构而言，个税尚未是财政筹资的主力税种，其规模小、纳税人范围窄（仍集中于工薪阶层）的特征，使其财政功能客观上受限。未来，一方面随着征管力度的加强，其财政收入筹集功能会有所上升；另一方面，为促进消费、优化经济发展结构，调整个税扣除额也有相当的合理性，因此个税收入长期来看不会成为财政收入的最大来源。

2020年，中国人民大学财政金融学院张玄等学者在《国际税收》发表的《个人所得税收入再分配效应的国际比较》一文中提到，2018年以来，中国新一轮的个人所得税改革从多个方面对税制进行了完善，实施综合与分类相结合的个人所得税改革，虽然短期减少了税收收入，但健全了税收共治、制定了配套征管制度、建立了自然人税收征管信息系统（ITS），有效提升了对自然人的税收征管能力。这些改革举措都将有助于提高中国个人所得税的平均有效税率和收入再分配效应。

经过数年的实施，建立于2018年的个税制度逐渐完善，在收入调节等方面发挥着重要的作用，但一些问题也制约了其调节效果的进一步发挥。

叶永青分析，中国个税调节效果偏弱的核心原因在于：一是纳税人口基数偏窄，免征额较高（6万元/年），仅不足20%的劳动人口实际缴纳个税，且其中约60%以上按最低档税率（3%）缴纳，这一点短期内较难完全改变；二是平均有效税率过低，多在1%—4%区间，大幅低于欧美国家10%以上的水平。这一状况可以通过加强资本收入税收征管及完善综合所得征收（包括境外所得的收入征管）来改善，但整体而言，资本税制的改革仍然有必要；三是收入来源覆盖不完整，资本所得、财产所得管控相对薄弱，高收入群体通过资本渠道获取的收入税负明显低于其劳动所得。

2024年税务总局数据显示，近年来的个税申报数据显示，中国个人所得税纳税申报人员中，年收入100万元以上的高收入者约占申报人数的1%，这部分人申报缴纳的个税占全部个税五成以上；申报收入位居全国前10%的个人缴纳的个税占全部个税九成以上。

改革目标

在上述背景下，个税制度的持续改革和完善被提上日程。

2020年，党的二十大报告提出，要“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”；党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中提出“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。

叶永青说，“十五五”规划建议明确提出“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，将税收列于再分配政策工具的首位。作为对个人所得直接征税的税种，个税中的综合所得通过累进税率结构（综合所得最高边际税率45%）具有明显的再分配效应。其中的生产经营所得则同样是以累进税率结构（最高边际税率35%），对富裕人群的资金投资也有重要的调节作用。相应收入除了自身的累进效果带来的财富分配调节功能，其资金收入用于转移支付则构成进一步的再分配调节。对财产性收入征收20%的税率同样具有这样的效果，但再分配的效果相对较小。

李华说，个税要发挥调节作用，需要通过扩中、提低、限高展开。“扩中”是促进中等收入人群扩大，这部分人群不应执行更高税率，而应通过税制优化促进其增加劳动收入、资本份额、创业投资等来扩大中等收入群体；“提低”则是对部分人群和部分收入予以免税，使其征税后收入水平不受税收影响；“限高”即削峰填谷，更多体现公平考量，需针对高收入群体，通过税制与征管两方面缩小收入差距。

李华与叶永青的观点一致，都认为个税的核心目标是调节收入分配公平。李华说，通过累进税率设计，对高收入群体适用更高税率，低收入群体适用低税率或免税，从而缩小收入差距，促进社会公平。为实现上述调节目标，需同步加强个税的“筹资作用”——即通过拓宽税基（如扩大征税范围、减少免税项目）、提升征管效率（如金税工程、大数据监控），筹集更充足的税收收入，为转移支付、公共服务均等化等二次分配措施提供资金支撑，最终形成“筹集收入—调节分配—改善民生”的闭环。

叶永青称，个税的改革路径应服从于“更好发挥再分配调节作用”这一战略目标。在加强征管、扩大税基、提升调节能力的过程中，财政收入规模也将自然扩大。两种功能并非对立，而是相辅相成——扩大纳税人范围、提高平均有效税率，既能增强调节功能，也能提升财政收入贡献度，最终实现共同富裕的方向。

如何限高

个税在收入分配调节中，最难的环节就是如何“限高”。

2021年，中央财经委员会第十次会议强调，要加强对高收入的规范和调节，依法保护合法收入，合理调节过高收入，鼓励高收入人群和企业更多回报社会；要清理规范不合理收入，整顿收入分配秩序，坚决取缔非法收入。

当年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》中，在部署精准实施税务监管时要求，依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管。

2026年，浙江大公律师事务所吴晓燕在其《高收入群体个人所得税征管问题及对策》一文中提及，高收入群体的个人所得税征管存在诸多问题，主要表现在税收界定模糊、收入渠道繁杂、监管措施滞后等方面。高收入群体的收入来源多元化，包括薪资、资本收益、股利、投资收益、物业租赁等，涉及众多行业与领域。税务机关在对其收入进行核查的过程中面临较多困难。原有的个税税收征管方法主要依靠人工审核及数据校验，随着收入渠道的多元化及高收入人群数量的增长，传统方法已无法应对日益繁杂的税收管理任务。部分高收入者存在逃、漏税的现象，一些高收入者借助资本运作、境外收入等途径进行避税，还有一些高收入者通过设立海外子公司，享受税收减免。高收入者税收负担失当，影响税收的公平性。

吴晓燕认为，要解决当前高收入群体个人所得税管理机制存在的问题，就要对高收入群体的收入构成、收入渠道及资产状况进行全方位监管，构建一个更加精细化和系统化的税收征收管理体系。高收入群体的收入来源广泛，往往不限于薪资报酬，包括资本收益、股利分配、投资收益、物业租赁、股权转移等，横跨众多行业与领域。传统的单一税种及来源征管模式已难以适应当前的税收环境。

2025年，安徽工程大学经济与管理学院的刘鹏、尹金承在其《中国高收入个人税收流失：规模测算与差异分解》文章中提到，研究结果表明：第一，中国高收入个人的税收流失率接近42%，资本收入的税收流失情况最为严重；第二，高收入个人税收流失的主要症结为财产转让所得、财产租赁所得和经营所得，这三类所得的逃税效应与减税效应均十分显著；第三，税收流失呈现明显阶层分化，最高收入个人是税收治理的征管难点；第四，高收入个人税收流失的差异贡献率较为集中，财产转让所得税和财产租赁所得税是税收治理的未来重点。

对高收入人群的征管已经在逐渐加强。一位年入百万的自媒体从业者对经济观察报表示，此前，每年个税缴纳都是由他报一个收入总数给互联网平台公司，再由平台公司报给税务部门。现在，互联网平台要求经营者提供详细流水，并明确告知平台所有经营行为已接入税务系统，需要将所有交易的流水全部提交至税务系统。

2025年12月8日，在国家税务总局举行的例行新闻发布会上，国家税务总局政策法规司司长戴诗友介绍，查处1818名包括明星网红在内的“双高”人员，查补税款15.23亿元。所谓“双高”是指高收入、高净值人群。

李华认为，未来对高收入群体的调控效果，仍需通过加强税收征管、完善反避税、推动信息共享等方式，确保对高收入群体的调控要真正落实到位。

叶永青表示，个税通过3%至45%的超额累进税率，对高收入群体的劳动所得直接征税，理论上具备显著的“限高”的功能。未来，一是要将高净值人群的资本所得纳入更严格征管，强化境外所得CRS申报、股权转让税收监管，使高收入群体“多渠道收入”的综合税负趋于合理；二是加大对“拆分收入”“阴阳合同”等逃避高税率行为的打击力度，合理运用反避税规则遏制不合理税收筹划，这是“限高”功能得以落实的关键因素之一；三是配合未来可能出台的退出籍税、遗产税等制度，构建完善的个人所得税征管体系。

制度完善

中国当前实施的是综合与分类相结合的个人所得税制度。

2026年的预算报告提出，进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用。

叶永青判断，2026年乃至未来五年的个税改革将呈现五大趋势：一是扩大综合所得征税范围，逐步将经营所得、财产转让所得等纳入；二是健全资本所得税收政策，平衡劳动所得与资本所得税负；三是优化和完善专项附加扣除体系，建立动态调整机制；四是深化“以数治税”，建立自然人税收信用体系；五是结合整体税制改革，适时研究推出退出籍税、遗产税等补充性托底税收制度，构建完善的税制体系，提升调节效用，体现共同富裕的目标。

李华说，短期来看，个税的首要职能是通过差异化扣除机制，精准保障居民基本生活需求，支持更高质量生活追求；中期定位则是以“收入分配调节”为核心，强化筹资与公平功能；从中期（及更长周期）看，随着居民收入增长和税制结构优化，个税的职能将向“收入分配调节+财政筹资”双轮驱动升级。

叶永青认为，个税改革的核心逻辑，是在财政收入功能与再分配调节功能之间寻求更优平衡——通过扩大税基、均衡税负、完善扣除体系，逐步提升个税对收入分配的实质性调节作用；同时以精准化的税制涉及支持国家经济发展和重大社会目标（生育、养老、住房）等，最终推动橄榄型收入分配格局的形成。

对于社会呼吁较高的家庭申报，李华认为，家庭征收即以家庭为申报主体，核心是考量从个人还是家庭角度申报更合理。家庭申报更聚焦家庭成员间的收入共享、共同获取收入的特点，因家庭是社会经济和个人生活的主要单元，具备推进可行性，但需要配套完善的管理规则，如家庭成员范围界定、年龄与婚姻状况影响等；家庭申报可结合育儿需求，按家庭内人均收入差异设置扣除标准，这是未来改革的重要方向，但当前应先完善现有税制体系，再逐步推进家庭申报制度。

叶永青补充，以家庭为申报单位，要求税务机关能够准确核实家庭全部成员的各类收入。然而，当前中国居民收入来源多元化、部分隐性收入（如个人经营所得、灰色收入、境外资产收益等）难以穿透核查。汇算清缴实践已经表明，即便对个人收入的汇总核实，仍面临“非工资性所得申报不完整”的问题。在此基础上推行家庭合并申报，将大幅提高征管难度与行政成本。