专家：存量PPP项目合同纠纷解决先选对 “球门”

“PPP（政府与社会资本合作）项目纠纷发生时，首要问题不是争论谁对谁错，而是先明确把争议放进民事还是行政的‘球门’，这直接决定后续程序走向和权益保障效果。”

 12月26日，北京大成律师事务所高级合伙人黄华珍在“PPP存量项目争议解决研讨会”上表示，PPP合同属性的明确不仅关乎单个项目的纠纷解决，更影响整个行业的健康发展。只有让政府和社会资本方都清晰了解纠纷解决的游戏规则，才能降低合作风险、稳定投资预期。

 中国自2014年开始积极推动PPP模式落地。高峰时期，PPP管理库项目投资总额超16万亿元，覆盖能源、交通、水利、环保、医疗等几乎所有公共服务领域，而其中的大部分项目都变成了存量PPP项目。

 8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《指导意见》）。《指导意见》提出，要分类分级推进实施，对接近完工项目、对推进缓慢项目采取不同措施；同时明确，2024年底前未开工的项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施。

 对于项目出现问题后的社会资本和政府双方来说，首先面临的就是PPP 合同究竟是民事协议还是行政协议？

 “司法实践中，法院已形成‘二分法’的判断逻辑，但核心定性已逐渐清晰。” 黄华珍介绍，根据《行政协议司法解释》第一条规定，行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与社会资本方协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议。而该解释第二条第五项进一步明确，符合规定的政府与社会资本合作协议，公民、法人或其他组织可以提起行政诉讼。

 所谓 “二分法”，黄华珍解释，即法院会从合同订立目的、权利义务内容、主体身份等维度综合判断：若合同核心是实现公共服务目标、包含行政优益权条款（如政府方监督指挥权、单方变更解除权），则认定为行政协议；若仅涉及平等主体间的民事权利义务约定，才可能被认定为民事协议。

 “但PPP项目天然带有公共服务属性，行政协议定性已成为主流裁判倾向。”黄华珍透露，从司法实践来看，无论是政府方要求投资人履约，还是投资人主张赔偿、解除合同，多数法院都会以 “行政协议定性” 为由，驳回民事诉讼请求或不予受理，转而引导当事人通过行政诉讼解决。仅少数涉及纯粹民事权利义务的争议存在例外，但实践中占比极低。

 尽管PPP合同属于行政协议定性方向逐渐明确，但黄华珍认为，当前PPP行政协议诉讼程序仍面临诸多实操难题：首先是起诉难、立案难、裁决难和执行难。由于社会资本害怕破坏政商关系，投资人不到实在扛不下去的时候，基本不会起诉政府；一些地方法院不受理以PPP项目合同诉讼；个别进入诉讼程序的案件久拖不决；在执行层面，由于只能执行政府的自有资金，不少项目执行回款很困难。

 其次是管辖层级过低。由于行政诉讼法规定只有告县级以上地方人民政府才能由中级人民法院受理，而绝大多数《PPP项目合同》是由委办局签订的，一些法院会以政府与委办局之间是行政授权关系而非行政委托关系为由驳回对一级政府的起诉，这就导致案件一审只能在基层法院，案件审理出不了省，难以克服地方保护主义。

 针对上述问题，黄华珍建议，对于社会资本方和政府方而言，纠纷发生时应优先明确解决路径：“若合同约定了个别地方仲裁机构，可直接提起行政诉讼，尽可能减轻地方保护主义；若希望选择中立机构处理，可优先考虑中立仲裁机构申请仲裁或直接通过行政诉讼解决，减少程序争议。”