专访蔡继明：完善司法解释，明确闲置农房出租、入股的合法性边界

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 农村闲置土地和住房盘活利用又有新动向。

近日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”）发布。其中第（27）条提出：“推动城乡要素双向流动，激励各类人才下乡服务和创业就业。节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地。支持发展新型农村集体经济。”

“要全面贯彻落实《建议》第（27）条所述内容精神，关键是要‘依法盘活用好闲置土地和房屋’。”近日，清华大学社会科学学院教授、新质生产力研究院院长蔡继明在接受21世纪经济报道专访时表示。

蔡继明同时还担任全国人大财经委员会委员、“十五五”国家发展规划专家委员会委员、国家新型城镇化规划专家咨询委员会委员、最高人民检察院特约监督员。近三十年来，土地制度改革始终是蔡继明最关注的议题。

如何才能真正“依法盘活用好”农村闲置土地和房屋？蔡继明认为，首先，房地物质形态一体，要权衡“地随房走”与“房随地走”的利害关系，“地随房走”利大于弊。其次，要在现行法律法规前提下选择最有利的政策变通，明确法律适用，完善司法解释的同时，推广宅基地制度试点改革的成功经验，将成熟的试点经验纳入法律法规和政策修改中。再次，要深化土地制度改革，赋予农民宅基地完整的用益物权和担保物权。

《21世纪》：当前我国农村土地和房屋闲置的情况如何？

蔡继明：我国目前城乡建设用地比例偏离城乡常住人口比例，农村土地和房屋闲置较多。

2024年我国常住人口城镇化率为67%，农村常住人口相当于全国总人口的三分之一，而村庄建设用地占全国建设用地总量的三分之二，农村居民人均占用建设用地是城市居民的2倍。在城乡建设用地中，城乡居民居住用地比例情况是：城镇常住人口人均居住用地45.1平方米，农村常住人口人均居住用地面积255.1平方米，后者是前者的5.65倍。

由于9亿农村集体经济组织成员中有2亿人口已经在城镇落户，而且近年来每年都有上千万农业转移人口市民化，但他们仍然大都在农村保留着宅基地，2022年全国闲置宅基地总宗数为983.04万宗。

《21世纪》：依法盘活用好农村闲置土地和房屋的难点在哪里？

蔡继明：为盘活利用农村闲置宅基地，从2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，到2025年中央一号文件，中央已至少九次发文鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地，但农村闲置宅基地盘活利用的进程仍较艰难。现行的法律法规和政策规定农村的宅基地是公有制，农民对宅基地没有收益权和担保物权，其使用权只能在集体经济组织内部流转。

农民初始的宅基地使用权无非是以无偿和有偿两种方式从集体经济组织或村委会获得的，对于无偿获得的初始宅基地使用权若要求有偿退出，村委会或集体经济组织恐怕很难答应；对于有偿获得的初始宅基地使用权，农民只有在得到的补偿高于有偿申请的付出时，才愿意退出宅基地，而现行法律法规和政策又不允许城镇居民以远高于村委会或集体经济组织的价格购买农房或宅基地使用权，这就使得农民“有偿”退出的动机大打折扣，在不能获得更有利补偿的情况下，宁可“持房待售”，让宅基地闲置在农村。

《21世纪》：要“依法盘活用好”农村闲置土地和房屋，应如何处理房地关系？

蔡继明：在房地形态一体前提下，要权衡“地随房走”与“房随地走”的利害关系：如果秉持“地随房走”的原则，虽然要突破相关法律和政策对宅基地使用权流转范围的限制，但一方面维护了农房的私有产权，另一方面在保证宅基地集体所有权不受侵害的前提下，赋予农民宅基地使用权完整的用益物权，拓宽了农民获取财产收益的渠道。同时，宅基地使用权伴随房屋流转范围的扩大，其价值能在城乡统一的建设用地市场上得到实现，也有助于其担保物权的实现。所以说，“地随房走”利大于弊。

而遵循“房随地走”的原则，虽然维护了与宅基地使用权出租、转让、抵押的相关法律和政策规定，但堵塞了农村居民获取财产收入和抵押融资的渠道，造成城乡居民之间的财产收入差距，阻碍了城乡要素自由流动和平等交换，导致农村大量闲置住房和宅基地难以盘活利用，限制了城乡融合发展的进程。权衡之下，“房随地走”弊大于利。

《21世纪》：在现行法律法规框架中，如何“依法盘活用好”农村闲置土地和房屋？

蔡继明：我认为需要在给定“二律背反”前提下选择最有利的政策变通。

一方面，要明确法律适用，完善司法解释。目前，农房私有权与宅基地集体所有权的冲突在法律适用上存在模糊地带。建议最高人民法院和最高人民检察院联合出台专门的司法解释，明确宅基地使用权的流转范围、流转条件以及农民房屋抵押的合法性。例如，“城镇居民不得购买农房和宅基地”的规定，是否也意味着他们不得在农村“租房”或出资“入股”与农民“合作”建房？“退休干部不得在农村占地建房”的规定，是否也意味着退休干部不得在农村租用宅基地或出资“入股”与农民合作建房？

另一方面，要推广宅基地制度试点改革的成功经验。党的十八届三中全会以来，两轮农村宅基地制度试点改革在放活宅基地使用权方面取得了多方共赢的成果。一些试点地区允许宅基地农户资格权在不同集体经济组织有偿实现；一些地区允许符合条件的外来人员有偿受让宅基地使用权；还有一些地区鼓励返乡下乡人员与农户合作建房，赋予其房屋长期使用权或居住权。应将成熟的试点经验纳入法律法规和政策修改中，赋予农民宅基地使用权更充分的用益物权。政府可通过负面清单方式实施管制和引导，在避免宅基地被用于建设别墅大院和私人会馆等情况下，允许农村宅基地使用权在集体经济组织外的更大范围进行有偿流转。

《21世纪》：对于“依法盘活用好闲置土地和房屋”，请问还有什么建议？

蔡继明：我认为还要深化土地制度改革，赋予农民宅基地完整的用益物权和担保物权。具体可针对民法典物权编作以下修改。

在该编第二百四十一条“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”基础上，建议增加一款：“农村集体土地所有权人有权在自己的土地上设立用益物权和担保权”。

删除该编第三百九十九条第（二）款“宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权，但是法律规定可以抵押的除外”。

将该编第三百四十四条修改为：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地和集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”

将该编第十三章标题“宅基地使用权”修改为：“农村住宅建设用地使用权”。

将该编第三百六十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”修改为：“农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”