证监会：立法先行构建涉外法治 为资本市场双向开放“立规矩”

21世纪经济报道 记者 崔文静 北京报道

法治是开放环境下资本市场稳健发展的基石，证监会正加快构建与之匹配的涉外法律体系。

证监会法治司副司长罗娟10月28日在2025金融街论坛年会上表示，“十五五”期间，证监会将进一步完善资本市场涉外法治体系，以制度型开放推动资本市场高质量发展和高水平安全良性互动。

罗娟指出，证监会将坚持立法先行，按照急用先行原则，有重点、分步骤推动制定新法、修改旧法或释法，加快建立更加公开透明、系统完备的资本市场涉外法律体系。 

罗娟在论坛上系统阐述了“十四五”期间资本市场双向开放取得的成果。她指出，加强涉外法治建设是统筹推进深层次改革和高水平对外开放的必然要求，也是维护开放安全、应对外部风险挑战的当务之急。

在“引进来”方面，证监会推动了一系列制度创新和机制完善。截至10月17日，沪深股通标的股票数量已达2922只，市值占A股市场总市值比例超过90%。合格境外投资者数量已超900家，显示出国际投资者对中国资本市场的持续看好。

这一成果得益于证监会持续完善沪深港通、沪伦通等机制，不断扩大交易标的范围，同时持续放宽合格境外投资者准入条件，使外资机构来华展业、参与A股投资更加便利。

在“走出去”方面，证监会优化了企业境外上市监管制度，保持了境外上市渠道的畅通。自境外上市新规实施至今年9月30日，证监会已完成296家境内企业境外上市备案，其中109家为科技企业。

一批机器人、新消费、半导体等行业的企业在中国香港、美国、瑞士等地上市，既利用全球资源助力自身发展，也为全球市场提供了优质资产供给。此外，证监会在离岸A股衍生品工具供给方面也不断创新，支持香港推出首个A股指数期货，进一步便利了国际投资者进行风险管理。

罗娟坦言，当前《证券法》《期货和衍生品法》虽然规定了域外管辖条款，但具体如何适用需要有相应的配套制度。特别是在国际形势经历复杂深刻变化的背景下，迫切需要对数据安全、数据流动、涉密管理等作出专门安排。

跨境监管协同是第二项重点任务。随着企业境外上市融资快速发展，资本跨境流动更加通畅，对跨境监管工作提出了更高要求。“境内监管机构既不能‘缺位’，也不能‘越位’‘错位’。”罗娟强调。

在跨境监管实践中，证据出境的标准与转化、监管互认的标准与程序以及跨境审计监管合作等难点、堵点问题，需要有针对性地协调和统筹。截至目前，证监会已经与67个国家和地区签署合作备忘录，与境外其他国家和地区执法机构的良好合作关系不断深化。

司法保障构成第三大支柱。罗娟表示，需要充分发挥司法审判在涉外法治建设中的作用，优化涉外审判协同机制，提升涉外审判工作效能，争取办理一批具有规则意义、国际影响重大、推进法治进程的典型涉外案例。

罗娟在论坛上特别强调了平衡开放与风险的关系。她指出，推进资本市场更高水平对外开放，必须处理好对外开放与对内改革、“放得开”与“看得清”和“管得住”、在岸与离岸市场等关系。

金融创新与风险防范是需要重点关注的问题。罗娟表示，金融工具创新特别是衍生金融工具创新，既是管理金融风险的重要手段，但也有可能带来金融风险。“创新可能导致金融风险更具隐蔽性、更不易被识别。”

随着金融科技的快速发展、高频迭代，传统的金融业态正在改变，更加需要重视金融创新与风险防范的动态平衡。这一判断基于“十四五”期间资本市场创新发展的实践经验。

跨境违法行为的打击是风险防控的重要环节。罗娟强调，要切实强化境内外的监管协同和沟通协作，压实发行人、中介机构责任，保持对跨境违法行为“零容忍”，严厉打击欺诈发行、财务造假、跨境操纵等严重违法行为，让违法者付出代价，共同保护好投资者合法权益。

这一表态建立在“十四五”期间证监会与67个国家和地区建立的监管合作网络基础上。通过签署合作备忘录，证监会与境外监管执法机构的合作关系不断深化，为我国执法机构境外执法提供了更多便利。

制度保障与法治建设是平衡开放与风险的根本支撑。罗娟指出，“资本市场双向开放取得重要成果，离不开法治的基础性保障作用。特别是高质量的涉外法治工作，对于高水平对外开放具有重要的赋能作用。”

在立法层面，《证券法》《期货和衍生品法》从顶层设计出发，对法律的域外适用和跨境执法作了原则性安排；证监会专门制定的《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》《内地与香港股票市场交易互联互通机制若干规定》等规章、规范性文件，为境内企业赴境外上市、合格境外投资者参与境内交易以及境内外证券交易所互联互通等营造了更加透明、可预期的制度环境。

罗娟强调，要着力提升开放环境下的风险防控水平和监管能力，坚决防范外部输入性风险，推动资本市场高质量发展和高水平安全良性互动。

随着“十五五”规划即将展开，资本市场开放与法治建设的协同推进成为关键任务。证监会与67个国家和地区的合作备忘录网络，为跨境监管合作奠定了基础。

资本市场双向开放需要更为完善的法治保障。未来的资本市场，将在法治的轨道上，平衡开放与安全，推动中国金融市场更好地融入全球体系。