提升城市安全韧性是一项系统工程

谢良兵|文 临近夏日，城市又将迎来一波气候挑战。近年来，极端天气频发，从暴雨洪涝到高温干旱，从台风肆虐到地震灾害，给城市带来了严峻考验。与此同时，城市规模不断扩张、功能越来越复杂，也使得城市面临的风险隐患日益增多。在此背景下，提升城市安全韧性迫在眉睫。 

中共中央办公厅、国务院办公厅最近发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确提出打造“宜居、韧性、智慧城市”的目标，并将“统筹发展和安全”作为核心原则。这一顶层设计不仅回应了当下城市治理中对安全韧性的迫切需求，更标志着我国城市发展模式从增量扩张向存量提质转型的制度化探索。 

现实中，城市在安全韧性建设上面临诸多挑战。首先是基础设施短板凸显。我国大部分城市的管网建设始于二十世纪五六十年代，根据国家统计局的数据，我国城市公共管网的平均使用年限已经超过了30年，其中，部分城市的管网使用年限甚至超过了40年。城市排水系统同样面临着严峻考验。每到暴雨季节，城市内涝频发，道路变成“汪洋大海”，车辆被淹，行人被困，给市民的生命财产安全带来极大威胁。 

其次是规划布局不合理。一些城市在发展过程中，过度追求经济增长，忽视了城市规划的科学性和前瞻性。尤其是部分老城区建筑密度过高，犹如一座座“水泥森林”，不仅影响了城市的通风和采光，还增加了火灾、地震等灾害发生时的救援难度。城市功能分区不合理，也给城市安全带来了隐患。例如，一些化工企业与居民区距离过近，一旦发生泄漏、爆炸等事故，后果不堪设想。 

再者是应急管理体系不完善。目前部分城市的应急管理体系仍存在诸多问题，应急预案缺乏针对性和可操作性，一些应急预案只是简单地照搬上级文件，没有结合本地区的实际情况进行细化。应急救援力量不足也是一个突出问题。此外，许多市民的安全意识淡薄，对潜在的安全风险缺乏足够的认识，缺乏参与城市安全管理的积极性和主动性。 

提升城市安全韧性是一项系统工程，需要从基础设施优化、规划重构、机制创新、力量整合、社会动员五个维度协同推进。当前城市安全面临的深层次矛盾，本质上是传统粗放式发展模式与新型城镇化要求的矛盾，必须通过系统性变革构建全周期、多层次的韧性治理体系。《意见》通过八项重点任务与六项支撑保障措施，构建了覆盖全生命周期的制度框架。 

尽管《意见》提供了政策蓝图，但城市更新尤其是安全韧性方面建设的复杂性与长期性仍面临挑战。 

在基础设施层面，亟需建立“硬件升级+数字赋能”双轮驱动模式。一方面要推进地下综合管廊、海绵城市、防洪排涝设施建设，优先改造高危老旧管网，推广装配式建筑和可转换功能的“平急两用”设施。另一方面要构建城市安全数字孪生系统，在桥梁、隧道、燃气管道等关键节点部署智能传感器，建立动态风险评估模型。如深圳通过智慧管网系统将爆管处置时间缩短至15分钟，显著降低次生灾害风险。 

规划布局必须贯彻“韧性前置”理念，将国土空间规划、产业布局、人口分布与灾害风险图深度融合。可以借鉴东京经验，在中心城区保留防灾绿地和应急通道，严格控制高风险区开发强度。推行“15分钟应急生活圈”规划，确保每个社区都具备应急避难、物资储备、医疗救助等基础功能。同时建立重大工程气候适应性评估制度，对海拔高程、防洪标准进行动态调整。 

应急管理体系的建设还要突破“条块分割”桎梏，构建“大应急”指挥中枢。2018年应急管理体制的改革解决了部分问题，但还要继续整合消防、医疗、交通等23个部门的应急资源，建立统一的应急物资智慧调度平台，开发基于数字孪生技术的灾害推演系统，实现跨部门应急演练常态化。上海建设的城市运行数字体征系统，已能实时监测10大类63项城市生命线指标，大幅提升风险预警能力。 

救援力量建设则需构建“专业队伍+社会力量”的多元架构。除加强消防、医疗等专业队伍装备智能化升级外，应建立建筑、电力、通信等行业应急支援队伍备案制度。推广“应急志愿者时间银行”模式，将社区网格员、物业人员、退役军人纳入应急培训体系。比如，成都建立的“应急第一响应人”机制，已培养3.6万名持证志愿者，在社区初期处置中发挥关键作用。 

提升公众参与度要突破传统宣教模式，建立“体验式+激励型”参与机制。开发城市安全实景模拟游戏，在商业综合体设置VR灾害体验馆。推行“家庭应急储备积分制”，将物资储备与社区服务兑换挂钩。东京“防灾井盖艺术计划”通过创意设计提升公众关注度，该创新模式值得借鉴。最终形成政府主导、社会协同、公众参与的韧性城市共建格局。 

从制度设计到实践创新，从技术赋能到人文关怀，韧性城市的建设需在动态平衡中寻找最优解。未来，唯有坚持“全周期管理”理念，完善法治保障、激活市场活力、凝聚社会共识，方能将城市打造成“暴雨冲不垮、地震震不塌、疫情击不倒”的生命共同体，真正实现“人民城市为人民”的承诺。 

（作者系标准排名城市研究院院长）