国办1号文，震撼创投圈！私募热议来了

【导读】私募热议政府投资基金重磅新规发布：提振私募股权创投行业信心，促进政府投资基金高质量发展

中国基金报创投报道组

近日，国务院办公厅发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出了八个方面25条措施，涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。

私募股权创投机构及人士在接受中国基金报记者采访时表示，《指导意见》是以“政府投资基金”为主要对象的第一部国家级重要文件。《指导意见》的出台提振了市场投资信心，体现了对创投行业的正向激励。政府投资基金将更加聚焦于国家重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。

提振私募股权创投行业信心

紫荆资本法务总监汪澍表示，《指导意见》是2025年国务院发布的1号文件，也是自2015年12月财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》以来，以“政府投资基金”为主要对象的第一部国家级重要文件，表明政府投资基金作为一支重要的市场力量，得到了国家的关注和认可。新规为政府投资基金找准市场定位、明确发展方向、缕清监管分工、化解存量问题等打下坚实基础。

“作为创投行业的‘老兵’，我很早就期待这样的文件出台。”盛景嘉成创始合伙人刘昊飞说。

兴业国信资管认为，《指导意见》首次将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，并就基金合理存续期、设立和管理层级要求、资金来源管理、鼓励取消返投比例等市场重点关心方面做出了针对性的指导，为政府投资基金高质量发展规划出具体蓝图。

海望资本执行总裁孙加韬表示，目前政府类资金占据整个私募股权基金来源的70%～80%，《指导意见》将对私募股权投资产生深远影响。

创东方投资管理合伙人高宇辉称，《指导意见》将进一步促进政府投资基金与社会资本的有效结合，根本目的是鼓励政府投资基金重点投资产业链关键环节、延链补链强链项目以及支持新质生产力的发展，并通过鼓励投早、投小、投长期、投硬科技，推动产业结构优化升级。新规提振了市场投资信心，体现了对创投行业的正向激励。

盈科资本产业投资部总裁冯志强认为，《指导意见》旨在助力创投行业遵循市场化、法治化、专业化的运作原则，致力于支持以新质生产力为核心的科技创新，引导资本投向早期、小型企业以及长期和硬核科技领域。

松禾资本合伙人张冲表示，《指导意见》的出台，特别是对创投类基金的政策支持，将显著增强市场信心，鼓励更多社会资本参与创业投资。

突出市场化、法治化、专业化

私募股权创投机构关注《指导意见》的多个重点内容，孙加韬表示，一是新规突出市场化、法治化、专业化，过去部分政府投资基金注重行政化、规范化，既要招商引资，又要有经济回报，还要有一些优先退出的权利，不定期的检查和信息报送等；二是不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例；三是建立健全容错机制，这对于风险投资来说特别重要。

弘信资本董事长高建明表示，政府投资基金定位于“聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”，可以缓解各地重复建设、加剧内卷、影响产业健康发展等问题；“积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资”，有望解决政府投资基金规模缩小的问题。从长远看，有利于优化股权基金和风险基金的发展环境，提高民间资本投资股权基金和风险基金的积极性。

联想创投表示，鼓励长期投资，促使投资机构更耐心地陪伴企业发展，深入挖掘企业潜力；拓宽退出渠道，能够解决投资机构的后顾之忧，提高资本使用效率。

聚焦两大投资方向

《指导意见》指出，按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

孙加韬称，产业投资类基金要重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，而创业投资类基金的重点则是着力投早、投小、投长期、投硬科技，解决重点关键领域“卡脖子”难题，这两个重点恰恰是针对当前中国私募股权投资中的两个不足：一是对现代化产业体系中的关键产业、关键环节的投资不足，二是对早期投资的不足。

兴业国信资管表示，《指导意见》明确了政府投资基金的应有功能，既聚焦了重大战略、重点领域和市场不能充分发挥资源配置作用的薄弱环节，又在功能上区分了重大传统领域和早期科创领域两种类型，未来由各地政府落地两类政府基金的功能定位后，可为不同背景、具备不同投资和风险偏好的市场化投资机构参与政府基金业务提供遵循。

创东方投资合伙人熊振华称，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，有利于完善产业链结构，降低对外部市场的依赖度，提升产业链的稳定性和抗风险能力。投早、投小、投长期、投硬科技，有助于支持初创期和高成长性的科技企业，特别是那些专注于硬科技领域的企业。硬科技通常涉及核心技术的研发和创新，是推动国家科技进步和产业升级的关键力量。

合理统筹基金布局

《指导意见》指出，完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。

兴业国信资管表示，《指导意见》就“加强统筹，整合优化布局”提出意见，国家级基金与地方基金形成合力、省级政府加强本地区基金统筹管理、加强基金布局规划和投向指导、推动基金整合优化。近年来，浙江、福建、陕西等省份已陆续就早年设立的不同层级政府投资基金开展整合优化工作。《指导意见》发布后，各地政府将进一步加速整合优化不同层级基金，聚焦关键领域、集中财政资源、提升统筹层级开展工作，对市场化机构找准主心骨开展政府基金合作形成利好。

高宇辉坦言，防止同质化竞争有助于政府投资基金在各自擅长的领域深耕细作，形成特色和优势，提高其在市场中的竞争力和影响力。防止对社会资本产生挤出效应，更是深谋远虑之举，有利于维护市场公平竞争环境，激发社会资本的投资热情和活力，避免政府投资基金凭借其特殊地位对市场产生不利影响。

孙加韬表示，部分地方的政府投资基金区域性、同质化的特征明显，在半导体领域、生物医药领域、新能源领域等都造成恶性竞争，加剧行业内卷，导致政府投资效率低下，甚至引发了一些地方政府新的金融和债务风险，这类现象亟待整治。

熊振华认为，合理统筹基金布局，能够使资金更加科学地分配到不同的产业和项目中，提高资金使用效率。防止同质化竞争，有助于维护市场公平竞争的环境。

完善免责认定标准和流程

《指导意见》提出，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

孙加韬直言，在过去的实际操作中，部分政府投资基金出资的子基金过于追求稳健，风险偏好较低，在投资时更偏好于投资一些中后期阶段的企业。此外，为了规避风险，部分政府投资基金在投资协议中增加很多条款、设置很多条件，一旦被投资企业经营波动，就很容易触发回购条款，从而导致国有资本提前退出，这也造成其难以成为长期资本、耐心资本。新规出台后，这些现象将在很大程度上得以改善。

高宇辉认为，容错机制的建立可以让基金管理人在面对高风险但具有高成长潜力的投资项目时，敢于做出投资决策，激发基金管理人的积极性。不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，促使基金管理人从更长远、更全面的角度来评估和决策投资项目，也将推动基金管理团队不断提升自身的专业素质和业务能力。

冯志强表示，构建容错机制能够有效缓解政府投资基金管理者在决策时所承受的压力，鼓励他们勇于涉足高风险但潜力巨大的创新项目。此举将激发政府投资基金的内在活力，促使其更为主动地探索和发掘具有高质量的创新项目资源，更重要的是，可以进一步吸引社会资本进入股权创投领域。

在张冲看来，容错机制的建立将增强市场信心，特别是对早期、高风险项目的投资信心，提高私募股权创投市场的活跃度。对政府投资基金而言，可以提高投资决策的科学性。

鼓励降低或取消返投比例

《指导意见》指出，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例。

冯志强说，政府投资基金应遵循市场规律，以长期价值的创造为核心目标，而不应将招商引资作为首要或唯一宗旨。降低或取消返投比例释放了基金的投资灵活性，扩大投资范围，在选择项目时拥有更大的自由度，从而提高投资效率和回报率。

高宇辉表示，此举有助于政府投资基金聚焦于支持产业发展、科技创新等国家战略目标，避免基金被异化为地方政府招商引资的工具。取消注册地限制后，基金可以更广泛地选择投资区域和项目，发挥资源配置作用，投资更具高发展潜力和战略意义的产业和项目。降低或取消返投比例，可以减轻基金管理人的压力，不用过分关注返投比例达标问题。这些措施有助于推动政府投资基金更加市场化运作，减少行政干预，使其投资决策更加符合市场规律和产业发展的实际需求。

张冲认为，取消注册地限制，将使基金管理人有更多的灵活性，能够更自由地选择投资项目，提高投资效率，促进全国范围内的资源优化配置。鼓励降低或取消返投比例可以减轻管理人压力，避免内卷，提高投资决策的科学性和合理性。

汪澍表示，如果过度限制地方通过政府投资基金招商活动，也会打击地方设立基金的积极性，使部分欠发达地区丧失资本招商的工具和抓手，如何解决其中的矛盾还需要更完善的顶层设计。

严控县级政府新设基金管理人

《指导意见》明确，省级人民政府是地方开展政府投资基金工作的核心，严控县级政府新设基金管理人。

张冲坦言，过去，一些地方政府为了招商引资，大量设立政府投资基金，导致同质化现象严重。严控县级政府新设基金管理人，有助于减少重复投资，优化基金布局，提高资金使用效率。

兴业国信资管表示，省级人民政府具备更强的财力与资源统筹能力，政府投资基金由省级人民政府组织决策和实施，对其长期稳定的资金支持更有保障，同时有助于提高财政资金使用效率，避免区域内重复设立同主题基金、投资方向不明确、管理不规范等问题。此外，中基协数据表明，2024年全国新增备案的区县级私募基金管理人数量为0，因此，严控县级政府新设基金管理人既是政策举措，也顺应了市场环境。

提升社会资本投资信心

退出方面，《指导意见》指出，政府投资基金应科学合理确定退出期，明确政府投资基金应该在收益分配和损失分担方面公平维护各方利益，尤其是保护社会资本的合法权益。

兴业国信资管称，《指导意见》关于政府投资基金退出机制的表述对培育发展耐心资本有积极影响：一方面，明确退出期有助于基金管理机构更好地规划投资策略和退出路径，促进基金更加专注于长期价值投资，减少短期投机行为；另一方面，明确政府投资基金应该在收益分配和损失分担方面公平维护各方利益，避免地方政府因财政出资在本金收益分配环节享有特权，有助于增强社会资本对政府投资基金的信任度。

《指导意见》对提高退出效率、解决存量政府投资基金退出难题亦提出了有效举措：一是后续新设政府投资基金可于基金合同约定退出条件及方式，政府出资部分退出只需依据合同条款执行，无需经过国资审计评估及招拍挂流程，有效提高退出效率；二是简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和评估体系，对于现阶段受国有资产流失及价值评估相关审计压力影响难以实现退出的基金而言，提供了新的解决思路。

审核：许闻

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