暖风频吹，数据产业为何仍不温不火

“国家数据基础设施”被首次提出半年后，1月6日，国家发展改革委、国家数据局、工业和信息化部联合印发《国家数据基础设施建设指引》（以下简称，《指引》），第一次给出国家数据基础设施准确定义。

根据《指引》，国家数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等在内的有机整体。

《指引》还规定了国家数据基础设施的运营主体，即在国家统筹下，由区域、行业、企业等各类数据基础设施共同构成。国家数据基础设施是数据基础制度和先进技术落地的重要载体。

主要目的则是，进一步促进数据“供得出、流得动、用得好、保安全”，在数据流通利用方面，建成支持全国一体化数据市场、保障数据安全自由流动的流通利用设施，形成协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据流通利用公共服务体系。

这是与数据要素相关的一份最新文件。

回看政策轨迹，数据要素首次被纳入生产要素范围已经进入第五个年头，从2022年起政策推出的频率显著提升，涉及数据基础制度的建设、数据基础设施以及数据要素基础建设、数实融合方向指引等方面。

2022年12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）发布，提出构建数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度，数据基础制度的“四梁八柱”初步形成。

2023年10月，国家数据局正式揭牌。同年12月31日，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，为数据要素对工业制造、现代农业、商贸流通、金融服务等领域的牵引作用提出建议。

进入2024年，数据要素相关政策文件发布愈发密集：仅在12月，国家数据局就接连发布了三份文件：《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》《关于促进企业数据资源开发利用的意见》《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》。

从市场投资和产业实践看，包括隐私保护计算等技术路线已在资本竞逐下先行先试，逐渐回归理性。

回归产业层面，和讯网试图从政策、产业、技术等视角出发，对于数据要素之下的行业切面进行拆解。

数据要素大概念之下，机会在哪？堵点是啥？从业者为何进入又为何离开？

地方：正在寻找结合点

根据国家工信安全发展研究中心数据，数据要素市场规模年均复合增长率超过20%，2022年数据要素市场规模达到904亿元，2025年将突破1749亿元。据中国信通院测算，2023年我国数字经济贡献度为2.05%，较2022年增长0.99pct。

中信建投(601066)在数据要素2025年投资展望中提到，随着数据局成立，各顶层政策正在不断落地中，数据资产入表正有序推进。前期关注公共数据授权运营情况，后续企业数据也有望进入到数据要素市场参与流通，数据的价值有望进一步激发。建议关注有优质数据资源的企业以及能够深度参与数据交易流通等关键环节的企业。

“我觉得现在大家都有一个共识，政策太多了，让人无所适从。”1月2日，傅中说：“一年多前，我会比较关注国家数据局发布的政策文件，还专门整理过国家数据局自成立以来的文件，但是近期也不太跟得上了。一方面是政策太多，从‘数据要素×’到数据基础设施再到近期提出的可信数据空间，我个人的感受是，落实到地方层面，相应的配套政策和举措并不健全，有点跟不上中央的节奏。”

他目前就职于某地方数据集团。从2017年起到现在先后参与过若干国家级和省级数据平台的建设工作和地市公共数据授权运营工作，也参与过某数据交易所数据交易平台早期建设工作。

“现在来看，这部分工作就属于数据基础设施建设的范畴，是极具价值的。”作为数据行业的从业者，傅中感觉近年国家层面针对数据要素发展所出台的政策具有一定的连续性，同时针对行业阶段性的问题会提出具有针对性的指导意见或举措。“比较有标志性的是‘数据二十条’，很多工作去推进的过程中有了一定的政策依据，既指明了方向，同时又留有实践探索的余地。”

但是从产业角度来讲，傅中认为，国家接连出台的政策给产业带来的推动作用还很有限，需要地方上紧密配合，与国家联动起来，数据产业才会更快发展。

傅中所在的企业是地方的数据集团。自国家数据局成立后，全国范围内密集成立数据集团公司。根据中关村(000931)金融科技产业发展联盟统计，截至2024年7月，全国范围内已有几十家数据集团公司。其中包括陕西、湖南、湖北、上海、云南等省级数据集团公司，以及厦门、杭州、拉萨、南京等地组建市级数据集团公司。

他所在的省份也在进行数据要素相关的规划，尽管不具备先发优势。

“政策出台后，地方层面的落实存在滞后性，配套措施不健全，尤其在一些起步较晚的地区。”傅中说：“我近期跟传统行业的地方国企聊过，其实它的生存处境不是那么好，初衷是想通过数字化转型或者发展数据要素去改变颓势，但是受限于企业本身的资产负债率比较高，并且缺乏专业的人才，更重要的是缺乏省上政策的支持。此外也能明显感觉到这些企业的负责人目前对于发展数据要素的规划还不是那么清晰。”

在入职地方数据集团前，傅中曾参与过有关公共数据授权运营的一项团标的订立工作，其中对于授权运营平台的功能规定地十分详细。“定标准不是这家机构的主要目的，它更看重的是标准出台后企业去做配套的产品测试，但是最终通过适配的的企业很少，因为产品大多不能满足标准和测试要求。”

他认为其中的逻辑与各地发展数据要素产业所面临的境遇是相通的。

“各地方发展数据要素的资源禀赋不一，对于发展得较早的省份，各方面的配套较为齐全，政策出台之后，对这些地方的发展也比较有利。但是对于基础较差的地方，面对密集的政策文件反而会感到无所适从。”

数据交易：供强需弱，活跃的只是中介

数据基础设施是数据产业的一部分，承载的是数据制度以及相关体制机制的设计，帮助数据顺利完成从资源化向资产化与资本化的进程，数据交易是其中的关键环节。

除深数交、上数交等规模较大的数据交易所外，地方也在近两年批复成立省级数据交易公司势头猛烈。

根据公开信息梳理， 2022年以来，福建、广东，河南、湖南、江苏、山东、浙江、重庆、吉林、陕西、上海、天津、宁夏13个省（区、市）共新挂牌数据交易场所18个，其中广东挂牌2家、浙江挂牌3家、江苏挂牌3家，这些数据交易场所大多采取国有全资、“国有资本+民营资本”共同持股两种股权架构和“政府指导+市场化运营”的运营模式。

当前，全国共有20余个省（区、市）开展了数据交易场所、交易公司组建工作（部分地区交易场所已关闭或停摆），云南、山西、青海、西藏等空白地区，大多也有计划推进数据交易场所建设。

中国信通院《数据交易场所发展指数研究报告（2024）》显示，全国各省（区、市） 一地至少一个数据交易场所的格局正在形成。受场内交易市场规模限制，未来数据交易场所竞争将愈加激烈，数据交易机构或将面临巨大的创新和生存压力。

不管数据资源禀赋如何，地方目前扎堆组建数据交易公司的初衷在傅中看来，更多是为了“占坑”。虽然目前还不知道会有什么作为，但是先组建再说。

对于后发的省份，一个现实的窘境是，其实尚不具备数据交易的条件，因为本省的政务信息共享交换、公共数据资源开放的基础工作还没做好。

“一上来就做数据交易，请问数据交易标的从哪来？谁来交易？谁来跟你玩？”傅中此前也曾作为数商代表与多家数据交易所有过业务对接，综合多地的数据交易工作情况，他认为行业当前的困境在于，数据交易撮合机构的呼声很高，供给侧和需求侧却很冷静。

需求侧目前还是金融机构的营销、获客及风控等场景为主。现在的趋势即是如此，手中真正有数据、有稳定业务的，反而不会高调宣传，也鲜少去谈数据交易或数据资产入表等话题。

在与当地机构洽谈业务的过程中，傅中明显感觉到，需求侧所需要的功能很精准，只需要打通一些关键节点，就能在效益上带来很大的转变。

“当时我还在兴致勃勃地讲数据要素流通和交易，对方很快就打断了话题，说他目前优先的工作是建设本行业的数据共享联盟，畅通体系内的数据流转，实现联盟内的机构数据共享。”傅中说：“很多行业在发展自身业务的时候，数据自然而然就积累下来了，并没有紧迫到需要将手中数据拿去交易变现的阶段，缺乏原生动力。反倒是外边的数商，比如科技公司、各地交易平台，会很急迫地想要让他们数据拿出来，去进行场内交易。”

对于数据产业的各参与主体，在当前环境下，花每一分钱都很谨慎。

近几年在与地方政府交流的过程中，傅中也感觉到一个趋势，比如要一起做项目前期洽谈的时候对方都很开放，但是真到要执行的环节时，项目资金就变成一个很大的问题，甲方希望企业可以先免费干活或者少报预算。“这个趋势从2022年末，2023年初起就越来越明显。”

这也催生了一些特定行业的马太效应。大企业现金流充裕，在这种情况下更有实力去参与政府合作项目，也会因此积累更多的案例，越做越好。对于中小企业来说，由于数据要素相关的技术平台多需进行定制化，在自身还需融资的情况下，投入极高的研发成本去进行项目支撑的压力显然很大，不可持续。

技术重要，但不是最重要的

《指引》附录罗列了技术术语解释，其中包括数据流通利用领域常用的技术路线，隐私保护计算、 区块链、数据使用控制等，以及业界的实践方案可信数据 空间、数场、数联网、数据元件等。

其中的一些技术路线经过数年的发展已经积累了很多行业实践，但是商业模式还没有完全跑通，企业仍然没有找到能够延展的商业化路径，自身缺乏造血能力。

王勇曾在隐私保护计算行业从事数年研发工作。

2021年曾被称为隐私保护计算元年，而在此之前行业也是投资机构的重点布局方向，但是随着这项技术在政策文件中被提及的次数越来越多，指引的应用方向越来越准确，行业自身的发展却遇到瓶颈。

1月4日，他表示，一开始投入了很大的精力去做标杆案例，去验证技术路线的工程化的可能性。这是必要的阶段，甲方出于社会责任或者是其他的一些原因去做项目，一方面可以更好地了解这项技术，另一方面这也是市场教育的过程。

“公司也在寻找一些市场化的机会，但是越到后期也会发现那种成规模体系的市场化机会其实不太能找得到，依靠政府项目或者央国企项目一方面周期很长，定制化任务很重，很难复用，再者就是回血很难。”王勇说。

技术永远都不是真正的问题，技术只是工具，是实践问题的途径，当一个行业真正具有商业价值时，技术问题总是能够解决的，这个技术路线不行，另外一个技术路线也能够被提出来。

因此，王勇认为以隐私保护计算为首的数据基础设施当前面临的最大的问题仍然是发展阶段尚属早期。“可以看到国内外很多学校还在这个方向发很多论文，学术论文会在一种较为安全的假设下做一些算法，这些算法往往只有研究意义，实际效率很低，或者说只能解决非常特殊的一类问题。”

王勇也做过比较有战略意义的项目，比如银行的反诈场景，不单单是采购一个隐私计算平台，确实是具有逻辑的通用场景，具有推广复用的潜质，但是最终也没有做起来，仍旧是花费了大量的精力去做定制化开发，去适配甲方的环境。“还是缺乏特别实际的需求。”

回归到数据本身的商业价值，仍然存在于大型的互联网公司中。而基于构建商业壁垒的考虑，这些公司也缺乏动力进行数据流通去进行商业化变现。

“大型的互联网企业更多的还是靠自己，受政策影响较少，另外这个行业也有很多灰色区域，会有更‘经济’的方式去获取数据，从当前层面看，隐私保护计算仅仅是锦上添花，而非业务刚需，也缺乏工程落地的土壤。”

单从技术路径看，由于隐私保护计算涉及加密计算，这意味着它对计算资源的消耗非常大，对网络通信以及设置运维等环境的要求非常高。王勇认为，相比大数据基建，隐私保护计算作为数据基础设施的难度要高出一个数量级。

在技术尚不成熟，行业工程化落地需求不明晰，单纯依靠企业的力量去培育技术，难度很大。

在傅中看来，技术平台是非标品，需要根据使用方的需求去做大量的适配工作，才能满足定制化需求，可以看到很多企业处于定制一套赔一套的被动局面。

过程中，技术路径的培育还需要政策层面花更大的力气。

根据《指引》，在技术探索方面，支持有条件的行业和地区开展先行先试，探索建设数据基础设 施。鼓励企业和科研机构加大研发投入，加快数据流通利用关键技 术攻关和重大成果转化。通过国家重点研发项目课题立项、揭榜挂 帅、数据技术创新大赛等方式推动技术创新。

此外《指引》也提到，加大中央投资对国家数据基础设施建设的支持力度。各地区、各部门要在数据基础设施规划布局、资金安排、课题研究方面给予重点支持。积极引导社会资本力量参与国家数据基础设施建设。

“可以看一个例子——新能源车，政府是真金白银花了非常多的钱去补贴，经过很多年，才能看到这个行业慢慢发展起来。”王勇说。

（应受访者要求，傅中、王勇为化名）