国家发展改革委详解2025年扩内需举措：增加超长期特别国债发行，将手机等纳入消费补贴范围

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 1月3日，国新办举行“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会，邀请国家发展改革委副主任赵辰昕、副秘书长袁达、副秘书长肖渭明出席，介绍2024年扎实推进高质量发展有关情况，并答记者问。

国家发展改革委相关负责人现场回应了设定2025年经济增长目标有哪些考虑、2025年如何全方位扩大国内需求、2025年要推动哪些重点改革落地见效等外界关心的问题。

赵辰昕回应21世纪经济报道记者提问时表示，近十年来，我国资本形成总额对经济增长的平均贡献率超过40%。2025年将进一步聚焦提高投资效益精准发力，充分发挥投资的关键作用。比如，增加超长期特别国债发行规模，拓展“两重”建设支持范围，进一步提高国债资金对项目的支持比例。

袁达表示，在2024年提前下达2025年约1000亿元项目清单的基础上，近期将再下达一批项目清单，推动尽快形成实物工作量。2024年出台政策的效应将持续显现，2025年宏观政策还有充足的空间，加上宏观调控的手段和经验更加丰富，可以为实现今年经济增长目标提供有力支撑。

将手机、平板等纳入消费补贴范畴

中央经济工作会议指出，2025年要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。

2024年我国消费仍在稳步恢复，其中服务消费恢复相对较快，商品消费受以旧换新政策带动有所恢复但整体偏弱。2024年1-11月份，我国服务零售额同比增长6.4%，其中通讯信息服务零售额保持两位数增长。2024年1-11月份，社会消费品零售总额同比增长3.5%，该增速较前三季度回升了0.2个百分点。推动社会消费品零售总额增速有所回升，很重要的原因在于支持消费品以旧换新的1500亿元超长期特别国债资金的落地实施。受政策影响，2024年9-11月份，新能源乘用车零售销量同比增速连续三个月保持50%以上，家电和音像器材零售额同比增速连续三个月保持在20%以上。

肖渭明表示，展望2025年，我国超大规模消费市场优势没有改变，消费向好的支撑条件和基本趋势没有改变，消费市场将持续呈现平稳增长态势。将实施提振消费专项行动，把促消费和惠民生结合起来。要促进居民增收减负，开展大规模职业技能培训，支持更多劳动者以技能提升带动岗位收入提升；因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，千方百计拓宽农民增收渠道；适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准等。要丰富消费产品服务供给，加力扩围实施“两新”政策，将手机、平板、智能手表手环等消费品纳入到支持品类；扩大服务消费，打造龙头企业和服务品牌，放宽市场准入限制等。培育消费新增长点，将持续提升冰雪场地设施数量和公共服务水平，提升冰雪消费；将聚焦老年人的多样化需求，培育潜力产业，扩大老年助餐、居家助老、社区便民、机构养老服务等。

上海财经大学校长刘元春对21世纪经济报道记者表示，目前已经充分认识到消费是个慢变量，是资产负债表、收入、未来预期等的综合产物，不是靠简单的消费刺激政策就能有效带动。决策层给出了应对消费疲软的科学之策。第一，就是通过稳住楼市股市来稳定居民的资产负债表、稳定市场预期，以此来稳住消费。第二，通过惠民生，即提高养老金、提高医保补助标准、提高助学金标准等，来加强社会保障安全网建设，推动未来可持续收入的增长，提升边际消费倾向高的群体的消费。第三，通过消费专项行动，加大对“两新”工作的支持，来加大短期消费刺激力度。

增加超长期特别国债发行

2024年，受产业转型升级、设备更新等政策带动，前11个月制造业投资同比增长9.3%，增速较快。受政府债券发行规模增加带动，2024年前11个月基建投资同比增长4.2%，整体保持平稳。但是受房地产投资下行拖累，2024年前11个月全部固定资产投资增速仅为3.3%。

需要指出的是，2023年四季度增发的1万亿元重点支持水利投资的国债资金，绝大部分在2024年上半年使用；2024年发行的1万亿元超长期特别国债资金，有7000亿元用于支持“两重”建设，有1500亿元用于支持设备更新；2024年新增发行用于项目建设的专项债资金超过3.6万亿元，这些政府债券资金有助于提高基建投资、制造业投资增速。

赵辰昕回应21世纪经济报道记者提问时表示，2025年，将进一步聚焦提高投资效益精准发力，充分发挥投资的关键作用。要高质量推进“两重”建设，增加超长期特别国债发行规模，拓展“两重”建设支持范围，进一步提高国债资金对项目的支持比例等。要高效益用好政府投资，适度增加中央预算内投资规模并优化支持范围，聚焦市场不能有效配置资源的公共领域项目，持续补短板、调结构、惠民生；完善地方政府专项债券管理机制，用好“正面”“负面”两张清单，更好发挥专项债券投资效益等。要高水平调动社会投资，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，滚动接续向民间资本推介项目，拓展民间投资发展空间；筛选重点民间投资项目深化投贷联动合作，推动更多PPP新机制项目落地实施，更大力度支持基础设施REITs市场扩围扩容等。

袁达表示，2025年将增加发行超长期特别国债，更大力度支持“两重”建设。继续支持长江经济带生态环境保护和绿色发展、西部陆海新通道、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级等重点任务。将水利支持范围拓展至全国大中型灌区、大中型引调水工程；将重点都市圈城际铁路建设等项目纳入支持范围；在全国范围全面实施有效降低全社会物流成本行动。在2024年提前下达2025年约1000亿元项目清单的基础上，近期将再下达一批项目清单，推动尽快形成实物工作量。

中国财政科学研究院院长杨志勇对21世纪经济报道记者表示，对专项债的使用范围实施“负面清单”管理，进一步放宽了专项债的使用范围。将一些战略性新兴产业基础设施纳入专项债用作资本金的“正面清单”范围，因为要因地制宜地发展新质生产力，重点在于一些新兴产业和未来产业，这些产业的发展存在很多不确定性，可能出现部分市场失灵，需要政府适当作为。试点专项债的“自审自发”，结合前面的“负面清单”管理，大大提高了地方的自主权和灵活性，有助于更好地发挥专项债强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，推动经济回升向好。

2025年宏观政策仍有充足空间

袁达表示，2025年经济增长目标制定有以下考虑因素。一是有困难挑战，外部环境更趋复杂严峻，带来的不利影响加深，今年我国经济运行面临不少新的困难和挑战。二是有积极因素，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，进一步全面深化改革、因地制宜发展新质生产力、畅通国内大循环将有效激发经济发展的内生动力。三是有调控能力，2024年出台政策的效应将持续显现，今年宏观政策还有充足的空间，加上宏观调控的手段和经验更加丰富，可以为实现目标提供有力的支撑。总的看，对推动今年经济持续回升向好充满信心，对高质量完成“十四五”规划目标任务充满信心。

中国社会科学院金融研究所副所长张明认为，2025年经济增速预计仍会设定在5.0%左右。首先，因为我国在2035年实现人均GDP翻番的目标，隐含要求是年均增长率不低于4.6%。其次，目前需要提振信心与预期。最后，经济增长目标作为政策指挥棒，方便调动资源保增长。

摩根士丹利中国区首席经济学家邢自强对21世纪经济报道记者表示，2025年3月全国两会上将会披露财政增量刺激的规模，预计相较2024年而言，广义财政可扩张2万亿元左右。这一增量刺激规模相对温和，但是这一举措依然只是开始，并不是结束。2025年有可能推出一些更大力度的、超常规的政策手段，来致力于打破低物价循环。政策有三个可能的发力方向，分别是更大力度稳楼市、完善社保、优化人力资本等。

肖渭明表示，2025年将按照中央经济工作会议部署，突出经济体制改革这个重点，推动标志性改革举措落地见效，切实稳预期、强信心、促发展。肖渭明在发布会现场重点介绍了“加快建设全国统一大市场”和“加快促进民营经济发展”两方面改革的具体举措。

在加快建设全国统一大市场方面，近期，国家发展改革委将尽快向社会公布《全国统一大市场建设指引》，综合施策推动全国统一大市场建设走深走实。抓紧出台《市场准入负面清单（2025年版）》，制定《公平竞争审查条例》实施办法；加快启动实施要素市场化配置综合改革试点，加快推进全国统一电力市场体系建设；构建统一开放的交通运输市场，加快推动打通断头路、跨省航道主要瓶颈；推动在更大范围实现公积金异地取用、社保卡异地激活使用、医疗机构检查检验结果互认等。

在加快促进民营经济发展方面，一是在法治建设上，推动出台民营经济促进法，开展规范涉企执法专项行动，有效维护好民营企业和民营企业家合法权益。二是在政策举措上，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，特别是向民营企业公平开放；进一步向民营企业开放国家重大科研基础设施，完善民营企业融资支持政策制度，推动落实解决账款拖欠问题等。三是在工作机制上，健全国家、省、市、县四级与民营企业常态化沟通交流机制，用好民营经济发展综合服务平台，推动解决企业急难愁盼、重大共性问题。