详解全国财政工作会议：2025年安排更大规模政府债券，全面深化财税体制改革

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 12月23至24日，全国财政工作会议在北京召开，总结2024年财政工作，研究布置2025年重点任务。财政部部长蓝佛安作工作报告。

会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”。要提高财政赤字率，安排更大规模政府债券，大力优化支出结构，持续用力防范化解重点领域风险，兜牢基层“三保”底线等。

会议强调，2025年要重点做好六方面工作，分别是支持扩大国内需求、支持现代化产业体系建设、支持保障和改善民生、支持城乡区域融合发展、支持生态文明建设、支持高水平对外开放等。

五大“组合拳”实施更加积极的财政政策

会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”。一是提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度。二是安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。三是大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲。四是持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展。五是进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢基层“三保”底线。 

市场对2025年更加积极的财政政策充满期待，部分分析认为2025年财政赤字率有望提升至4%左右，这意味着赤字规模有望从今年的4万亿元左右提升至5万亿元左右；另外，增加超长期特别国债、地方专项债发行规模，这些财政政策“组合拳”进一步加力，将提升明年财政支出规模，助力扩内需、稳经济。

中央财经大学财政税务学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，本次会议强调要实施“更加积极的财政政策”，主要是应对当前国内外复杂发展形势进行超常规逆周期调节的需要。在财政赤字率方面，2024年赤字率按3%安排，从世界主要经济体的财政实践来看，这一水平相对保守，2025年有较大提升空间。从系统集成的角度来看，财政自身绝对的平衡没有实际意义。当国民经济整体可持续了，暂时提高赤字率未来债务压力也将逐步得到缓解。另外，考虑到当前市场利率水平较低，要用好超长期特别国债和地方政府专项债等债券工具，对社会资金进行更好跨期配置，以提高社会资金的配置效率。提高赤字率和加力使用债务工具，有助于发挥好财政资金“四两拨千斤”的带动作用，更好统筹提升质量与做大总量。

粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，2024年赤字规模4.06万亿元、专项债3.9万亿元、超长期特别国债1万亿元、增发国债1万亿元（2023年发行但主要使用在2024年），合计9.96万亿元，相当于GDP的7.6%；2025年赤字债务规模将进一步提升，广义赤字率有可能接近10%，体现了政策的主动作为和积极担当。积极的财政政策可以发挥多重作用：以必要的支出力度扩大总需求，以内需提振对冲外部的不确定性；优化供给结构，促进新质生产力发展，促进新旧动能转换；防范化解包括房地产和金融在内的经济社会风险，更好地支持房地产保交楼、收储等，促进房地产止跌回稳等。

2025年明确要兜牢基层“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）底线。白彦锋表示，兜牢兜实基层“三保”底线，既有助于牢牢守住不发生系统性风险的底线，也有助于打消居民在基本民生方面的后顾之忧，助力提振消费、扩大内需。

深化财税体制改革

会议强调，2025年要支持扩大国内需求。大力提振消费，多渠道增加居民收入，加大消费品以旧换新支持力度，健全公共文化服务财政保障机制，推进实施新一轮国家综合货运枢纽补链强链提升行动。积极扩大有效投资，合理安排债券发行，以政府投资有效带动更多社会投资。

更大力度的宏观政策来支持扩内需是2025年的一项重要工作。当前部分领域投资效益下降，部分领域呈现“内卷式”竞争的局面，部分分析人士认为政策应该更倾向于改善民生或促进居民增收来提振消费，这样才能更好促进终端需求的扩张。

野村中国首席经济学家陆挺表示，2025年要扩内需、提振消费，需要切实提振大家的收入和财富预期，这样才能促进消费的良性增长。首先需要推进房地产市场的“保交房”工作，推动解决房地产市场债务的清理，有助于稳定中等收入群体消费。第二是适当提高基本养老金水平，有助于改善退休老年人的生活水平。第三是提高居民医保财政补助标准，通过完善一些最基本的保障，有助于减少大家的消费顾虑。

需要指出的是，2025年积极扩大有效投资，仍然是财政政策的重要发力点，且明确要提高投资效益。中央经济工作会议做出明确部署，2025年将增发超长期特别国债，加大用于“两重”“两新”的政策支持力度。

白彦锋表示，2025年打好政策“组合拳”，应注重央地财政政策的协同，防止“内卷式”恶性竞争、消除政策内耗，在支持新质生产力发展方面形成政策合力，并推进全国统一大市场建设。另外，需统筹好绿色、协调发展的理念，抓住高质量发展的牛鼻子，实现经济发展量的适度扩张与质的有效提升的相统一。

会议要求，要大力推进财政科学管理，推进零基预算改革，全面深化财税体制改革，有效防范化解地方政府债务风险，坚决兜牢基层“三保”底线，加大财会监督力度，提升财政治理效能。

蓝佛安在全国财政工作会议上表示，要蹄疾步稳落实各项改革任务。在健全现代预算制度方面，加强预算管理顶层设计，推进零基预算改革，完善权责发生制政府综合财务报告制度等。在深化税收制度改革方面，研究同新业态相适应的税收制度，推动部分品目消费税征收环节后移并下划地方等。此外，还要进一步理顺中央和地方财政关系。

针对防范化解地方政府债务风险，蓝佛安指出，要落实落细置换政策；坚决遏制新增隐性债务，防止前清后欠；加快地方政府融资平台改革转型。

白彦锋表示，2025年在兜牢基层“三保”底线的基础上，应进一步按照零基预算的理念，优化财政支出结构，防止财政资金沉淀和固化，真正将财政资金用到刀刃上。2025年可以期待的一些财税体制改革事项有：一是选择消费税中的部分税目将其征税环节后移并稳步下划地方；二是推进城市维护建设税、教育费附加以及地方教育费附加合并为地方附加税，并赋予地方一定的管理调整权限；三是对与新业态相适应的税收制度进行完善，包括将新能源汽车等税收优惠政策进行渐进式退坡，以此牵引相关行业高质量发展，同时促进行业更好开拓海外市场、减少贸易摩擦等。

陆挺表示，当前中国经济面临的不是典型的需求不足，是带有某种结构性因素的周期下行，比如过去两三年房地产行业深度调整对中国经济和财政的冲击，再叠加外部的关税问题以及拜登时代推出的“小院高墙”，这不是单纯依靠增加财政支出、降准降息等就可以实现对冲。因此，2025年要解决上述这些结构性问题，不能只是简单的财政刺激，需要推进一些重点改革事项，才能推动中国经济平稳增长。比如，在“后地产”时代，需要塑造新的央地财政关系，需要推动财税体制改革，增加地方自有财力，这样才能减少部分地方的趋利性执法，也有助于推动地方政府回归到原来的良性竞争状态。