详解中央农村工作会议：在城乡融合发展中振兴乡村，以改革释放农村发展潜能

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 中央农村工作会议12月17日至18日在北京召开。

会议指出，坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴。

会议强调，要全面落实进一步深化农村改革任务，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，探索闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式，创新乡村振兴投融资机制，激发乡村振兴动力活力。

南京林业大学农村政策研究中心主任高强向21世纪经济报道记者表示，要在城乡融合发展的总体框架下推进乡村全面振兴，县域是城乡融合发展的重要切入点。此外，今年中央农村工作会议释放的一大信号，是明年“三农”工作应该以深化改革为主线，乡村产业发展、乡村建设、乡村治理，都要突出改革的引领和推动作用，激发农业农村发展活力。

在城乡融合发展中振兴乡村

党的二十届三中全会明确，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。今年中央经济工作会议延续了这一政策思路，将“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”单列为明年经济工作的一项重点任务。

在此基础上，中央农村工作会议强调，要提升乡村规划建设水平，顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，统筹县域城乡规划布局，推动基础设施向农村延伸，提高农村基本公共服务水平，持续改善农村人居环境，加强农村生态环境治理。

高强表示，中央农村工作会议明确，要在城乡融合发展的总体框架下推进乡村全面振兴，这与党的二十届三中全会的总体部署一致。乡村发展、乡村建设和乡村治理都涉及城乡要素流动与优化配置，要在完善城乡融合发展体制机制中解决“三农”问题。而县域是城乡融合发展的重要切入点，要以县域城乡融合为突破口来引领和赋能乡村振兴。

高强表示，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求是明年经济工作的重点任务之一。农村是重要的消费市场和要素市场，扩内需潜力巨大。统筹县域城乡规划布局，推动基础设施向农村延伸，提高农村基本公共服务水平等举措，可以有效激活农村内需，畅通城乡经济循环。

针对会议提出的“统筹县域城乡规划布局”，中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明向21世纪经济报道记者表示，目前村庄规划编制工作正在大规模开展，但村级层面认识往往不全面，短期化功利化现象明显，不利于城乡形态现代化。未来县级政府要在综合考虑集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、全域土地综合整治、耕地占补平衡新规基础上，从县域层面对镇村规划统一考虑、统筹布局。

中央农村工作会议明确，要全面落实进一步深化农村改革任务，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，探索闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式，创新乡村振兴投融资机制，激发乡村振兴动力活力。

高强认为，今年中央农村工作会议释放的一大信号，是乡村产业发展、乡村建设、乡村治理，都要突出改革的引领和推动作用，通过深化农业农村改革来完善体制机制，为推进乡村全面振兴提供动力支撑。

中央农村工作会议还讨论了《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革、扎实推进乡村全面振兴的意见（讨论稿）》，即明年中央一号文件。

上一次中央一号文件题目中涉及改革是2017年，主题为“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能”。再往前是2015年，当年中央一号文件主题为“加大改革创新力度加快农业现代化建设”。

陈明表示，明年中央一号文件在题目中强调进一步深化农村改革，是党的二十届三中全会精神在农业农村领域的具体落实，文件中或推出一些有含金量的政策，以提振发展信心，为促进经济回升向好释放更多潜能。

持续增强粮食等重要农产品供给保障能力

国家统计局数据显示，2024年我国粮食总产量14130亿斤，首次超过1.4万亿斤，创历史新高，粮食播种面积和粮食单产实现双增长。我国粮食生产连年丰收，但粮食供需仍处于紧平衡状态，结构性矛盾仍存，保障粮食安全仍是“三农”工作的底线任务。

耕地是粮食生产的命根子，必须严格落实耕地保护制度。从2021年起，我国耕地面积“三连增”，净增1758万亩，但我国耕地占用和保护仍面临突出压力。

中央农村工作会议强调，强化耕地保护和质量提升，严格耕地占补平衡管理，建立耕地种植用途监测体系，抓好高标准农田建设工程质量和资金安全监管。

陈明表示，近年来，不仅是非农建设，造林种树和种果种茶等也成为占用耕地的重要原因。今年以来，中央改进和完善耕地占补平衡制度，将非农建设等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。管理方式更加科学，强调补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，优先在农用地内部优化结构，将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，避免生态破坏和无序开发。

陈明认为，下一步，补充耕地一方面是在农用地内部优化耕地、园地、林地、草地布局，另一方面是“以补定占”，将省域内现状稳定利用耕地净增加量作为本省（区、市）非农建设“以补定占”管控规模上限，用于控制下年度非农建设允许占用耕地规模。

高强认为，建立耕地种植用途监测体系是一个新的提法，党的二十届三中全会明确，要健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。中央农村工作会议提出的建立耕地种植用途监测体系也与这一政策有关联，反映出我国耕地利用将更加精细化。

中央农村工作会议指出，推进农业科技力量协同攻关，加快科技成果大面积推广应用，因地制宜发展农业新质生产力。

中国社会科学院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任胡冰川向21世纪经济报道记者表示，这包括加强基础研究和关键核心技术攻关，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，将试验田、示范田产量转化为大田产量等。

高强认为，农业科研在粮食增产等方面已有显著成效，但增产效果在实验环境中比较显著，在大田环境下的表现有待提升，反映出产学研不协同的问题，科技成果转化水平还有待提升。中央农村工作会议明确要加快科技成果大面积应用，强调科技链与产业链的衔接，将科研成果转化为现实生产力，助力大面积单产提升，为粮食稳产保供提供支撑。

对于会议提出的“因地制宜发展农业新质生产力”，胡冰川认为，这是基于我国农业发展的实际情况和面临的挑战提出的。我国幅员辽阔，不同地区的资源禀赋、历史基础、发展水平差异明显，因此必须立足区域差异，谋划和布局符合本地区实际的新质生产力发展路径。

胡冰川进一步指出，农业新质生产力的发展不仅局限于传统农业领域，还涉及一二三产业的融合发展。要通过培育新产业新业态，完善联农带农机制，促进农民增收，实现农业综合效益的提升。

党的二十届三中全会提出，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。在此基础上，中央农村工作会议进一步提出，健全粮食生产支持政策体系，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿。

高强认为，要为保障粮食主产区种粮主体的种粮收益提供政策支撑，除了中央对地方的专项转移支付，还要建立中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制，明年相关工作将进入正式启动实施阶段。