“远洋捕捞式执法”的乱象与破局

11月20日，浙江省人民检察院公开了一起趋利性执法的典型案例：某县公安局民警杨某某、协警占某某为谋取个人非法利益，私自携带警用装备前往浙江、江苏等地，以配合公安机关调查案件为由，跨省将企业家沈某从江苏家中带走，并以帮忙处理案件为由向其索要财物，后沈某跳车逃脱。最终，法院以滥用职权罪对二人分别判处有期徒刑八个月、有期徒刑七个月。

案件一出，舆论哗然。荒唐案件事实的背后是“远洋捕捞式执法”乱象，趋利性执法这一顽疾再次暴露在公众视野之中。

近年来，公安机关异地抓捕民营企业家，查封、冻结甚至划转外地企业家及其个人财产的案件频繁发生。这类案件因为明显有逐利执法之嫌，且跨越了刑事案件的地域管辖，因此被形容为“远洋捕捞”。

“远洋捕捞”可以说是经济下行压力、地方财政困难、巨大利益驱动、新型犯罪形势、异地管辖权泛化等多种因素共同催生的产物。信息技术的高速发展使得诸多违法犯罪具有跨区域的特性，网络违法犯罪增多，传统违法犯罪案件覆盖面扩大，作为管辖权确定依据的“犯罪地”和“违法行为发生地”的范围宽泛，直接导致牵连的管辖机关混乱。执法办案机关容易突破地域管辖的限制，形成了“沾边就能管”的现状，甚至出现“创造案件管辖权”的情形，为“远洋捕捞”提供了空间和便利条件。

“远洋捕捞式执法”与保护民营企业、促进民营经济发展的理念和政策背道而驰，给法治建设带来了负面影响。一方面，违规异地抓捕和远洋捕捞可能切断企业的资金运转，致使企业陷入瘫痪，难以恢复正常的生产经营；无辜企业家被捕，失去人身自由，企业产权和企业家合法权利受到严重损害。另一方面，国家公权力沦为牟利工具，借执法之名行创收之实，损害法治权威，偏离法治轨道。

我们常说，法治是最好的营商环境。若公权机关面对利益驱动能保持自我克制，趋利性执法的顽疾便能迎刃而解。但是，公权力自诞生之初便伴随着天然的自我扩张属性，不断挤压个人私权的存在空间。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才休止。”当强烈扩张的公权力与逐利动机相结合，对民营企业的趋利性执法和选择性执法几乎很难避免。

既然无法全然寄希望于公权机关的自我克制，便只能从外部制度上寻找破局之道。首要的办法在于斩断趋利执法的利益链条。最直接的就是罚没收入制度改革，将罚没收入统一上缴中央财政，切断罚没收入与地方办案机关的直接利益关联。

根据刑法第64条和刑事诉讼法第245条的规定，刑事案件中的罚没所得均应上缴国库，但并未明确上缴中央国库还是地方国库。当前，罚没收入归属地方部分占了近90%，地方取得的罚没收入一般上缴地方财政，然后地方财政根据具体情况，以财政支出的形式将一定比例返还办案机关，补充办案经费。由此，办案数量和涉案金额与办案机关所获利益直接挂钩，形成趋利执法的利益链条。只有将罚没收入全部上缴中央，再由中央财政统一调拨办案经费，才可以釜底抽薪，杜绝执法办案机关将办案作为攫取经济利益的手段的可能性。

但是，考虑到罚没收入制度的改革难度，以及罚没收入全部收归中央引发的其他问题，有学者提出中间方案：将罚没收入区分为行政罚没和司法罚没，行政罚没可以仍归于地方，但是司法罚没必须收归中央。同时，建立完善的外部监督和事后救济机制，保障当事人合法的财产权利。

总之，民营企业受“远洋捕捞”“以刑化债”等趋利性执法的困扰已久，长此以往，将动摇民营企业发展信心，损害公平的营商环境，破坏民众的法治信仰。保护民营企业家的合法权益是优化营商环境的重要一环，公权机关应成为企业家合法权益的护卫者。公权力应当在阳光下行使，而不能沦为牟利工具。

（作者系中国政法大学刑法学博士）