新型城镇化“下半场”怎么走？

城镇化是中国现代化建设的历史任务。当前，中国已进入城镇化快速发展后期，如何围绕“十五五”规划稳步提高城镇化质量和水平，促进城乡共同繁荣发展，还需系统谋划和统筹思考。

10月29日，清华大学中国新型城镇化研究院以“新型城镇化新篇章与城乡融合发展新格局”为主题举办了一场公开论坛。

扩大发展型消费

日前，国家统计局数据显示，2024年前三季度国内生产总值同比增长4.8%。针对宏观经济现状，国务院发展研究中心原副主任刘世锦表示，“虽然中国经济疫后复苏进程总体呈现回升向好态势，但宏观经济仍面临日益增加的总需求水平下降的挑战，消费、就业、财政等重要指标都出现明显放缓乃至收缩的迹象”。他认为，以上指标的短期压力很大程度上是需求不足引起的，要认真区分问题的原因和结果，并有针对性地采取治本之策。

刘世锦在论坛中指出，现阶段扩大消费需求要找准重点或痛点，一是基本公共服务为依托的发展型消费。二是以农民工为重点的中低收入阶层，三是以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展。“增加有效消费需求，要理解现阶段消费需求的新特征，区分生存型消费和发展型消费，以及消费实现方式的差异”，刘世锦说。

谈及当前扩大消费的措施，刘世锦认为仿效发达国家进行“直升机撒钱”的主张，并不能解决低收入人群面临的真实难题。这种发钱的方法，亿万富翁也可能拿到。即使把钱发到低收入人群中，这部分人吃饭穿衣等温饱问题得以基本解决，但他们面临的是住房、上学、医疗、社保、养老等难题，在这些难题面前，通过撒钱拿到的那点收入无疑是杯水车薪。

刘世锦建议，扩大发展型消费的重点之一是大力提升以进城农民工为主的新市民的基本公共服务水平。短期重点是由政府收购滞销的住房，将其转为保障性住房再向新市民提供。另外，通过提高城镇化比例（达到75％以上）和质量（缩小以至消除城乡居民基本公共服务水平差距），力争用10年左右的时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现在的4亿人口增长到8亿—9亿。提出并推进这一目标，对尽可能延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。

中国特大城市和大都市群还不够大

2023年，中国常住人口城镇化率达到66.16%，与高收入国家平均81%的城市化率还有一定差距；此外，2023年底，中国户籍人口城镇化率为48.3%，两者相差17.86个百分点。从整体上看，中国的城镇化水平较低且速度缓慢。

针对如此现状，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，提升城镇化率必须以大城市（群）为依托，实现大中小城市合理布局。他还指出，大城市在控制污染、人均耕地占用、吸纳就业、经济效率、人均GDP提升、推进共同富裕等方面具有相对优势，但中国特大城市和大都市群还不够大，应取消对超特大城市人口规模的计划控制，人口仍需要进一步向大城市聚集。

在新型城镇化过程中，如何解决“人、地、钱、质、融”五大难题时，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长、学术委员会主任周毅仁建议：一是应当构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，将重大生产力布局和战略腹地建设作为推动城镇化与工业化协同发展的重要手段，将都市圈内沿轨道交通进行“集聚式疏解”作为转变超大特大城市发展方式的核心抓手。二是健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，将减量规划作为优化人口流出地土地利用的重要指引。三是适当提高城镇化重点领域中央财政支出比例，加强资金多元投入保障。四是推动形成城市智慧高效治理新体系，将民生“关注四类”和数智赋能“能屈能伸”作为提升城市治理水平的重要聚焦。五是完善城乡融合发展体制机制，以县城为基本单元促进城乡融合发展，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，推动城乡要素双向流动合理配置。

都市圈是系统推进改革的理想空间

此前，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。数据显示：2022年，中国34个大都市圈以全国18.6％的土地集聚约63％的常住人口，创造约78％的GDP，多数都市圈人口处于持续流入的状态。

当前，中国有上海、广州、深圳等10个3000万人以上的大都市圈，有合肥、成都、杭州等11个2000万—3000万人的都市圈，有西安、宁波等13个1000万—2000万人的都市圈。

中国区域科学协会副理事长、民盟中央经济委员会副主任冯奎表示，“从长远来看有必要去发现和培育一些中小型都市圈，特别是在中西部地区，这是‘十五五’时期城乡区域协调发展的重要抓手”。

建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段。冯奎认为，都市圈是系统推进改革的理想空间。都市圈韧性很足，在较长时间内能保持人口和经济总量的稳定增长，能够带来更多的激励效应，减少改革风险成本；同时，都市圈的行政机构服务半径更大，通过引进智慧化、数字化治理技术能达到机构减量而效能不减的服务，减少财政支出成本；都市圈内各城市之间存在较强的社会信任度，使得各类合作分歧、利益分配具有较大的包容度，减少制度设计成本。

冯奎进一步强调，未来都市圈建设有三个方面还需研究，一是都市圈对国家竞争力、宏观经济有哪些重大作用，二是都市圈如何成为新一轮改革中极为重要的空间载体，三是中国实践如何为全球都市圈治理在制度创新上贡献智慧。