财政部详解一揽子增量政策：较大规模化债有待揭晓，明年赤字率有望突破3%

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 10月12日，财政部部长蓝佛安与三位副部长廖岷、王东伟、郭婷婷，共同出席国新办发布会，介绍一揽子财政增量政策的具体部署。

据介绍，近期财政部将陆续推出一揽子针对性增量举措，主要包括加力支持地方化解政府债务风险、发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度这四个方面。

蓝佛安还特别强调，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

近期一揽子增量政策聚焦四方面

蓝佛安表示，按照9月26日召开的中央政治局会议部署，财政部在加快落实已确定政策的基础上，围绕稳增长、扩内需、化风险，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。主要包括以下几个方面：

第一，加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。

第二，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。

第三，叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。

第四，加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。

中国社科院财政税收研究中心主任杨志勇对21世纪经济报道记者表示，这一揽子财政增量政策总体是符合市场预期的。四方面政策举措，抓住了一些突出问题，政策的针对性很强。当前部分地区财力比较紧张，通过加大化债力度，能减轻地方债务压力，增强地方自有综合财力，让地方更好地发展经济、改善民生。化债资金到位后，有助于解决一些“三角债”，相关企业的资金也能到位，能让经济更好地循环，推动经济更好恢复。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对21世纪经济报道记者表示，这一揽子财政增量政策主要针对四个群体，分别是地方政府、大型国有商业银行、房地产行业、低收入群体等，兼顾了纾困和发展，既着眼于供给端也有需求端，总体来看财政政策力度较大，且后劲很足。财政部明确当前仍有较多政策工具，意味着会视现实需要推出后续的举措，这是很好的预期管理。

国海证券首席经济学家夏磊对21世纪经济报道记者表示，财政部宣布的多项增量政策，旨在稳增长、扩内需、化风险。一是地方债务置换。2023年地方政府债务余额首次突破40万亿元，债券利息支付达1.2万亿元，财政压力不小。通过大幅增加债务额度，特别是推动置换地方政府隐性债务，能调整债务结构，减轻地方债务压力，为地方腾出更多空间用于发展和民生。二是支持大型商业银行。通过发行特别国债，补充国有大型商业银行的核心一级资本，有利于增强银行抵御风险的能力，同时支持信贷扩张，促进实体经济发展。三是稳定房地产市场。利用地方政府专项债券和其他财税工具，支持房地产市场止跌回稳。允许专项债券用于收购存量商品房作为保障住房，推动房地产发展新模式加快构建。四是保障民生。重点加强对低收入群体、学生群体的支持，提高城乡居民基础养老金的最低标准。

较大规模债务置换额度即将揭晓

一揽子财政增量政策最重要的一项举措在于化债，且这次力度是近年来最大的。

2022年下半年开始，一些地方出现了债务风险隐患。2023年7月，中央政治局会议明确，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。随后，地方政府债券市场中，出现了特殊再融资债券、特殊新增专项债用以偿还存量债务。自2023年10月以来至今，特殊再融资债券发行规模约1.5万亿元，特殊新增专项债发行规模约1.1万亿元。

蓝佛安表示，2023年，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款，地方政府债务风险得到了整体缓解。截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

蓝佛安进一步表示，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，地方可腾出更多资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

在近几年一揽子化债举措之前，2015年至2018年我国曾开展过一轮大规模的地方债务置换，四年地方置换债券累计发行规模约12.2万亿元，其中2016年、2017年高峰期分别发行3.8万亿元、3.5万亿元。

兴业研究宏观团队表示，“每年持续在新增专项债限额中安排一定规模用于化解存量政府投资项目债务”，这类特殊新增专项债利用的是每年新增债务限额，不占用存量债务限额，进一步增加了地方存量隐性债务化解空间；“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”，地方隐性债务一次性、大规模显性化，有望很大程度上帮助地方隐性债务拉长期限、降低成本，置换为地方政府债务后可以通过再融资债实现本金持续滚动，减轻地方化债压力。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞对21世纪经济报道记者表示，这次增加较大规模债务限额用以置换存量隐性债务，其具体规模预计在近期全国人大常委会会议审议通过后披露。财政部表示这是近年来化债力度最大的一项措施，预计本次新增债务限额规模或超过前一轮1.5万亿元特殊再融资债的规模，并以专项债为主。通过地方政府债券置换存量隐性债务，有助于缓解地方政府及城投企业短期偿债压力，特别是阶段性缓释部分区域的流动性风险，提振市场信心。存量隐性债务存量规模大、成本较高、涉及面较广、风险较高，在当前利率继续走低的环境下，通过地方政府债券置换存量隐性债务有助于进一步降低存量债务的付息压力、推动优化地方债务结构。地方财政持续承压的背景下，较大规模置换有助于减轻地方化债压力，地方可将有限的财政资源腾挪用于经济建设、“三保”等，缓解化债带来的增长收缩效应。伴随新一轮债务置换开展，存量隐性债务余额有望进一步减少，积极助力“一揽子化债方案”深入实施，以及5~10年化债计划的推进。

东方金诚首席宏观分析师王青表示，考虑到2023年下半年地方特殊再融资债券发行规模为1.39万亿元，预计今年四季度新发行的地方特殊再融资债券规模将超过去年，估计规模有可能在2~3万亿元左右。

2025年赤字率有望突破3%

今年财政收入增长不及预期，为了实现年初既定预算目标，外界对四季度增发国债等依然有期待。

蓝佛安在发布会开场白的结尾明确表示，当前，我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变，同时经济运行出现了一些新的情况和问题。预计全国一般公共预算收入增速不及预期。“大家比较关注今年是否可以实现预算目标，可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，请大家放心！”

2024年年初预算显示，预计全国一般公共预算收入22.4万亿元，同比增长3.3%；全国一般公共预算支出28.5万亿元，同比增长4%。财政部最新数据显示，1~9月份，全国一般公共预算支出20.18万亿元，增长2%，该增速不及年初预期。

蓝佛安表示，将多措并举、综合施策，确保全年实现收支平衡。保持必要的财政支出强度，确保重点支出应支尽支，发挥好财政逆周期调节作用，推动完成全年经济社会发展目标任务。主要包括三方面举措，分别是有效补充财力、切实保障各项重点支出、用足用好各类债务资金。

实现全年收支平衡，最重要的举措就是有效补充财力。蓝佛安详细解释了“有效补充财力”的三条路径，分别是：中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款；鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入；指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，保障财政支出需要。

外界对“实现预算平衡”有不同的解读，有机构认为当前预算收入不及预期，预计四季度为了弥补预算缺口还可能增发政府债券；部分机构则认为，财政部已经给出盘活存量、平衡收支的方法，四季度预计不会就平衡预算收支增发国债。

袁海霞表示，若按照1~8月财政收入增速简单推算，预计今年全年广义财政实际收入与年初预算收入存在超2万亿元的缺口，其中一般公共预算收入缺口约1.2万亿元、政府性基金预算收入缺口约1.5万亿元，实现全年预算目标面临压力。但财政部在发布会上表示，“中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标”。补缺口的钱将主要来自三个方面，一是中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力；二是加大国有“三资”（资金、资产、资源）盘活力度，加强收益管理；三是积极动用预算稳定调节基金等存量资金。

需要指出的是，四季度仍有大量政府债券的资金效能有待逐渐释放。蓝佛安表示，目前，增发国债正在加快使用，超长期特别国债也在陆续下达使用。专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，后三个月各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用。将督促地方切实用好各类债券资金，加快项目实施进度，根据实际需要及时拨付资金，尽快形成实物工作量，发挥对投资的拉动作用。

考虑到四季度仍有大量政府债券资金有待使用，预计外界对2025年的积极财政政策充满期待。

华西证券首席经济学家刘郁表示，发布会提到还有其他政策工具也正在研究中，举例中涉及中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。“正在研究中”而非进入决策程序，这意味着调升赤字率、赤字率突破3%，可能在今年12月中央经济工作会议中讨论，到明年两会时落地。

袁海霞表示，预计2024年底我国政府部门杠杆率为60.8%，相较其他主要经济体而言并不高；且中央政府债务占比较低，仅为43.1%，中央政府仍有加杠杆的空间。在经济修复基础尚不稳固，经济运行面临有效需求不足、社会预期偏弱、风险隐患较多等背景下，积极财政仍需持续发力，可通过调升预算赤字、发行特别国债等支持经济修复。若2025年预算赤字率上升至3.8%，或增加政府部门杠杆率约1.5个百分点；叠加本轮拟增发的大规模债务置换额度、特别国债额度，以及明年常规新增专项债、超长期特别国债额度，2025年底我国政府部门杠杆率可能增加6~7个百分点，依然低于主要经济体的政府杠杆率。