财政部“四支箭”：不知几万亿 不止几万亿？

10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办举行新闻发布会上，介绍了一揽子增量政策，包括支持地方化解隐性债务、支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度等多个方面，并为进一步的增量政策提供了预期空间。

增量财政政策四支箭分别射向了：地方政府——帮助地方政府化解债务，让地方政府腾出更多精力促发展；大型商业银行——补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力；房地产市场——推动房价止跌回稳；重点群体——惠民生、促消费。

中国社会科学院财税研究中心主任杨志勇对经济观察网表示，此次财政部提出了包含力度最大的化债政策的一揽子增量措施，整体力度非常大，针对性比较强。诸多政策看似只针对了地方财政以及金融机构等，没有直接面对市场，但是会传导至市场，给市场带来良性的引导。

四支箭中，地方隐性债务化解的政策最值得关注。蓝佛安说，这是“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”。2023年、2024年，财政部曾分别安排2.2万亿元、1.2万亿元地方政府债务限额帮助地方化债。

在上述政策外，财政部还释放了进一步加量的预期。蓝佛安表示，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中。比如，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

新闻发布会上，蓝佛安两次提及中央财政在举债和提升赤字方面是有较大空间的。中国此前中央财政赤字率维持在3%以下，疫情中作为特别应对，曾经提高至3%以上。近期，多位专家建议中央财政赤字率可以提升到5%以上。如果以5%计算，预计将释放2.7万亿元资金。

中诚信国际研究院院长袁海霞说，发布会提到了四条“一揽子有针对性增量政策举措”，其中前两条是增量政策，包括较大规模增加债务额度、发行特别国债补充国有大行核心一级资本，而后两条是对存量政策做结构性调整。发布会还提到了“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”，预期后续可能还会有中央加杠杆的新政策出台。整体来看，此次增量政策的重点在于补充和支撑地方财力，为经济发展提供动力，为地方腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。

一揽子有针对性的增量政策

蓝佛安介绍，按照9月26日召开的中央政治局会议部署，财政部在加快落实已确定政策的基础上，围绕稳增长、扩内需、化风险，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。主要包括以下几个方面：

一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。

二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。

三是叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。

四是加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。

从短期看，面对2024年的经济增长目标，财政部的增量政策中主要包括以下几项，其中2.3万亿元的专项债额度（含已发未用）和4000亿元的地方政府债务结存限额构成了未来三个月增量财政的“余力”。

蓝佛安说，发挥好财政逆周期调节作用，推动完成全年经济社会发展目标任务，主要包括三个措施：

一是有效补充财力。中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。

二是切实保障各项重点支出。坚持党政机关习惯过紧日子的要求，严格控制一般性支出，将更多资金用于补短板、强弱项、惠民生，确保重点支出力度不减。

三是用足用好各类债务资金。目前，增发国债正在加快使用，超长期特别国债也在陆续下达使用。专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，后三个月各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用。

蓝佛安提及了此前市场关注的一般公共预算收入增速下降的问题。他说：“大家比较关注今年是否可以实现预算目标，在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。”

按照2024年预算报告，汇总中央和地方预算，2024年全国一般公共预算收入223950亿元。财政部公布的数据显示，1—8月，全国一般公共预算收入147776亿元，平均月收入为18472亿元。若是预算目标完成收入，这也意味着9—12月要收入76000亿元，平均月收入要达到19000亿元，后四个月每个月增收500亿元即可完成目标。

近年来出台的支持化债力度最大的一项措施

此次发布会中最值得关注的政策是对地方隐性债务化解的政策。

蓝佛安说，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。

尽管这项政策的总金额尚未披露，但作为“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”，仍可以和此前的政策作对比。2023年7月，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款；2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

按照财政部介绍，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。

帮助地方政府化债的目的不仅在于防风险。发布会中，蓝佛安表示：“支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。”

地方政府在中国经济中扮演重要角色。北大博雅特聘教授，北大国发院经济学教授姚洋曾在接受经济观察网专访时表示，地方政府支出能力很强，是经济中非常重要的组成部分……从支出来看，地方政府的支出占到85%，中央只占15%。“地方政府在经济中主要发挥两方面作用：一方面，地方政府会创造需求，本身就是一个大的需求源；另一方面，地方政府有放大效应，比如有的企业拿下来地方政府的采购项目，就更容易在市场上融到资。此外，地方政府的投资会形成资产，资产用来抵押可以再借出钱来，还有金融方面的扩张效果。”

袁海霞认为，化债并不等于债务清零，而是为了保持财政、经济与债务之间的可持续性，核心是要保持债务的接续和滚动。不能因化债制约经济发展，而是要统筹好化债与发展的关系，通过做大GDP、做大财政收入来提高地方政府的债务承载能力，在发展中化解债务。

袁海霞表示，要继续推进“控增化存”，以时间换空间缓释流动性风险，用好财政、金融等手段置换隐性债务，优化存量债务融资期限和成本，降低地方财政支出压力，缓解地方财政紧张局面。 

在房地产市场方面，财政部也推出多条措施：

一是允许专项债券用于土地储备。主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

二是支持收购存量房，优化保障性住房供给。考虑到当前已建待售的住房相对较多，我们主要采取两项支持措施：一项是，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。另一项是，继续用好保障性安居工程补助资金，原来这个资金主要是用来支持以新建方式筹集保障性住房的房源，现在我们对支持的方向作出优化调整，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。通过这两项措施，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足广大中低收入人群的住房需求。

三是及时优化完善相关税收政策。按照党中央决策部署，财政部正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。

杨志勇说，此次财政部的发布会内容是积极落实三中全会精神和政治局会议的重要举措，既给市场发挥作用创造更好的政策氛围，又能充分发挥财政的引导作用。一系列新增政策措施公布的同时，也提及了落实推动财税体制改革的措施。虽然某些政策在数量方面还要走流程，但是其表述内容也表达了财政政策的力度和财政部门的担当。