广东省数据条例征求意见：拟建数据权益登记制度，明确公共数据授权主体多元化

南方财经全媒体见习记者伍素文 记者卓皙雯  广州报道

继多地出台数据条例或征求意见稿后，作为数字经济第一大省的广东终于“出手”了。

10月8日，广东省政务服务和数据管理局就《广东省数据条例（草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）公开征求意见。《意见稿》分为八章共六十七条，包括数据权益保护、数据资源、数据流通、安全与保障等章节，对数据权益登记、公共数据授权运营、数据交易规范与引导等作了具体规定。

南方财经全媒体记者梳理发现，《意见稿》亮点颇多，如重视数据权益保护，为数据权益的确权、流转及保护奠定了坚实基础；建立公共数据授权运营机制，在省级层面立法明确授权主体多元化；响应广东数字经济发展的实际需求设“发展与创新”专章，提出将粤港澳大湾区打造为全球数据汇聚流转枢纽中心等。

受访专家表示，广东省数据条例是广东关于数据工作的最新综合性立法，有助于进一步完善全国一体化数据要素市场，促进数据的合规流通与交易。《意见稿》既体现了全面性与创新性，同时注重实践应用与效果评估。专家建议，数据立法应保持与国家政策的衔接，将以往数据法规修订中的遗留问题一并完善解决，可进一步加强在数据跨境等方面先行先试的探索和实践。

公共数据授权主体多元化

近年来，随着《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布和国家数据局正式组建成立，数据要素发展逐渐迈入2.0时代。

“此次出台的《意见稿》是数据要素2.0时代的重要条例版本。”华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕向南方财经全媒体记者表示，在数据要素1.0时代，数据条例的出台更多是基于公共数据治理经验的总结，强调数据管理、数据安全、数据共享等传统议题。在数据要素2.0时代，如何将数据要素价值化成为重要议题。

数据要素价值化，强调数据资产权益保护、数据交易、公共数据授权运营以及数据资产入表等问题。其中，数据登记制度是一大重点，近年来各地已经出现了很多关于数据登记的制度创新，如数据产权登记、数据资源登记、数据产品登记等。

《意见稿》明确提出建立数据权益登记制度，鼓励自然人、法人和非法人组织在流通交易前在省依法设立的登记机构对数据进行合规性审查，并对数据的持有、使用、经营等权益进行登记。经登记机构审查后获取的登记证书，可以作为数据流通交易、数据资源会计处理、数据要素型企业认定、融资担保、争议仲裁的初步依据，保护自然人、法人和非法人组织享有的合法权益。

“权威性背书可减少数据交易成本，数据权益登记推动了合规确权和权益宣示，进而增加了数据交易的稳定性。”马颜昕说。

赛智产业研究院院长赵刚接受南方财经全媒体记者采访认为，这是《意见稿》中值得关注的举措之一，释放出广东促进数据流通交易的规范化、推动数据资源的有效利用、深化数据要素市场化改革以及推动数据经济创新发展的强烈信号。

作为数据基础好、管理相对规范，同时经济价值和社会价值高的公共数据，其开发利用的关键举措是授权运营。10月9日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》公布，提出鼓励探索公共数据授权运营，探索建立公共数据分类分级授权机制，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。

早在2021年7月出台的《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》已提出，创新公共数据运营模式，建立健全公共数据运营规则，研究制定公共数据授权使用服务指南。

此次出台的《意见稿》明确，建立公共数据授权运营机制，提高公共数据社会化开发利用水平，强调省和市人民政府及其有关部门可授权符合条件的法人或者非法人组织运营公共数据，并鼓励有条件的县（区）、乡（镇）按照规定开展公共数据授权运营。马颜昕指出，这意味着在省级层面立法明确公共数据授权主体多元化。

目前，广州市和惠州市已对公共数据授权运营管理相关政策征求意见。广州拟采用“运商分离”的创新模式，通过公共数据运营平台进行数据授权运营工作；惠州拟采用“综合授权”和“分领域授权”两种并行方式。

“这是广东首次以立法形式对公共数据授权运营提供的法律依据，规定上比较原则，后续仍需相关政策细化，对于保护公共数据授权运营相关主体的权益具有重要意义。”赵刚表示，《意见稿》通过引入“数据商”的角色，明确公共数据运营机构与数据商的功能分离，确保了公共数据授权运营的公正性和专业性。

鼓励产业发展与创新

广东是数字经济第一大省。据工信部电子五所发布的《中国数字经济发展指数报告（2024）》，数据要素水平较高的区域，数字经济整体发展水平普遍较强。

2023年广东数字经济规模达6.9万亿元，连续8年位居全国首位。数据资源海量、应用场景多元、产业基础坚实、市场主体丰富，这些优势使广东成为了数据要素创新应用的“沃土”。自率先在全国启动数据要素市场化配置改革以来，广东首设政府首席数据官、首推数据经纪人，推动建设数据要素集聚发展区，设立广州、深圳数据交易所，一系列举措加速推进数据要素市场发展。

如何进一步繁荣数据要素产业生态？

《意见稿》在数据的公平竞争，建立多元化的数据合作机制，加强公共数据和非公共数据融合，支持第三方专业服务机构提供数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等服务，探索建立数据要素型企业认定机制，明确收益分配，包容审慎监管等方面提出具体举措。

中国（深圳）综合开发研究院通证数字经济研究中心副主任李恩汉向南方财经全媒体记者表示，上述举措有利于解决企业在数据应用中的法律风险和不确定性问题，提升其利用数据的积极性，更好赋能实体经济发展。

值得注意的是，《意见稿》设立“发展与创新”专章提出不少创新举措，包括构建完善自然人、法人、非法人组织的专属数字空间，探索数据资产金融创新等。

“构建个人和企业的专属数字空间，对于促进数据资源的合理开发与利用，并保障数据主体合法权益，具有重要意义。”李恩汉认为，这一举措有助于实现个人和企业数据的自决，通过提供数据管理工具，显著增强数据主体对其数据的掌控力，进一步巩固数据持有、使用及经营权益的制度基础。

《意见稿》还提出，打造高质量人工智能大模型训练数据集，多渠道收集、整合高质量多模态数据来源，构建高质量中文语料库，供符合条件的企业或者科研机构申请使用。

“推动人工智能发展的核心，在于构建高质量的人工智能大模型训练数据集。针对大模型训练所需的高质量数据，尤其是中文语料，仍属稀缺资源。” 李恩汉表示，此举将提升人工智能大模型在中文语境下的效能与应用范围，促进人工智能技术的持续创新与广泛应用，推动新质生产力形成。

将大湾区打造为全球数据汇聚流转枢纽中心

当前，粤港澳大湾区正在加速建设数字湾区。数据要素是数字经济发展的重要推动力，2023年11月，广东提出构建“粤港澳大湾区数据特区”。

在粤港澳大湾区数据流通与国际合作上，《意见稿》提到， 探索建设数据特区，支持南沙（粤港澳）数据服务试验区、横琴粤澳深度合作区、深圳前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区等区域在科研、医疗、金融、教育、文旅、交通、电子商务等领域与香港、澳门开展数据合作，共建共营数据可信流通基础设施，建立特区内数据流通和运营规则机制，引进境外高质量数据集，开展人工智能创新场景先行先试。

《意见稿》还提出，依托香港和澳门的优势，探索建立数据特区与其他国家和地区的数据跨境流通制度性安排，拓展深化数据领域的国际合作，将粤港澳大湾区打造为全球数据汇聚流转枢纽中心。

当前，在加强粤港澳大湾区数据流通与国际合作，探索数据特区建设的进程中，仍面临着数据跨境流通的安全隐患、法律制度框架的差异性以及数据基础设施的缺乏等核心问题和主要挑战。

“《意见稿》在应对上述挑战方面具有积极作用。” 李恩汉表示，特别是通过促进数据跨境安全便利流通，加强区域内数据共享合作，推动大湾区数据可信流通基础设施的共建共营等一系列措施，提供了明确的政策支持与方向指引。探索构建数据特区与其他国家和地区的数据跨境流通机制，将进一步深化数据领域的国际合作与制度型开放水平。

在赵刚看来，《意见稿》中关于大湾区数据流通与合作的举措有助于推动区域经济的协同发展，提升广东在全球数字经济领域的竞争力，建议立法保持与国家政策的衔接，进一步加强先行先试的探索和实践，在数据跨境等方面有更大胆的创新举措。