向存量土地要“增量”面临挑战，仍需完善利益分享、二级市场交易等机制

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。

日前，自然资源部副部长、国家自然资源副总督察刘国洪在国新办新闻发布会上表示，要立足推动土地节约集约和高效利用，健全盘活存量土地和低效用地政策体系。一方面，加快构建城乡统一的建设用地市场。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，完善建设用地二级市场交易规则、交易服务平台。另一方面，健全盘活存量土地的政策体系。加强规划统筹，完善土地收储机制，加大政策激励，推动土地混合开发、复合利用，探索用途合理转换。

“在城市建设单边增量扩张时代结束后，对于前期扩张中未充分利用或利用不合理的土地进行重新配置，是提升城市经济密度、促成高质量发展的必由之路。”重庆大学管理科学与房地产学院教授周滔向21世纪经济报道记者表示。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学向21世纪经济报道记者表示，盘活存量建设用地的关键是健全盘活存量低效用地的法律法规体系，完善利益分享机制、土地分割转让机制、二级土地市场交易机制等。

加快发展建设用地二级市场

据新华社日前报道，存量土地和低效用地是指已经批准为建设用地但尚未使用的土地，以及现状建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理的土地等。

第三次全国国土调查结果显示，全国建设用地总量为6.13亿亩，其中城镇建设用地总规模达1.55亿亩，节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地。全国村庄用地规模3.29亿亩，总量较大，布局不尽合理。城乡建设用地盘活利用具有较大潜力。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮向21世纪经济报道记者表示，存量土地的开发利用比增量土地更难，往往面临土地确权难、涉及利益方多、历史遗留问题复杂、开发周期长等挑战。

黄征学认为，盘活存量低效土地面临四大难题。一是认定较难，目前存量低效用地认定标准有差异，认定有难度。二是开发成本高，存量土地涉及利益主体多，有些甚至存在历史遗留问题，协调成本高。三是激励不足，地方政府和企业开发利用存量土地的主动性不够。四是体制机制不健全，低效用地缺乏退出机制，强行处置有产生收缩效应的风险。

周滔表示，目前空间管制现状与土地盘活方向之间还存在矛盾，包括土地原规划用途无法满足盘活的要求，现有物业的物理条件无法满足包括消防规范在内的空间规范要求等。

“不少土地批而未供、供而未用，土地持有方无力开发，有资质能力的土地开发商难以介入，使存量土地开发陷入僵局。”马亮表示，建设用地二级市场可以更好发挥市场信号作用，推动土地多元开发利用和价值最大化，使看似无法开发利用的土地得到优化利用。但周滔表示，当前有形的土地二级市场尚未完善，使得二级市场未充分发育，供求双方的交易成本较高。

除此之外，周滔还分析了存量土地和低效用地再利用中的产业资源导入困难问题。他表示，在房地产市场深度调整的当下，存量或低效土地很难像过去一样简单修成物业转售，盘活土地后要导入特定的产业资源才能获取相应的收益，这对物业持有者自身能力要求较高，也对产业资源的富集度提出要求。

周滔认为，盘活存量土地和低效用地，需要加快有形的土地二级市场建设，做好信息发布与传递，建立起供求双方有效的沟通交流平台，提供相应的制度保障与公共服务。同时，要做好整体谋划，发挥规模优势，利用存量土地盘活的机会，在城市核心区引入创新类产业或高端服务业，发展新质生产力。除此之外，要提供制度供给，通过地方性法规的方式，减少不利于土地转型的制度约束，同时大胆制度创新，采用“一事一议”的方式促成土地转型。

围绕盘活利用存量用地，自然资源部聚焦低效用地再开发，从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面支持44个城市（区、县）试点探索创新。今年8月，自然资源部发布低效用地再开发试点第一批典型案例，共18个案例，涉及天津、上海、江苏、浙江、安徽、福建等省市。

目前，各试点城市基本完成了实施方案编制、低效用地调查认定和上图入库工作，累计认定低效用地24.71万宗，面积333.76万亩，实施低效用地再开发3.47万宗，面积153.55万亩。

黄征学表示，存量土地涉及利益主体较多，各地认定标准有差异，从地方试点到全国推广，还需要时间。

着力盘活房地产存量土地

妥善处置盘活房地产存量土地是存量土地再利用的组成部分之一，也是推进保交房的重点工作之一。

马亮表示，保交房需要土地政策支持，不少房地产企业拍卖的土地闲置，无力开发，既占用资金，也影响保交房政策推进。推动存量土地流转，既可以释放资金压力，也可以为保交房提供土地供应保障。存量土地开发涉及各种复杂利益关系，政府要通过制度创新来为改革保驾护航。

今年5月17日，住房和城乡建设部副部长董建国在国新办新闻发布会上谈到，对于目前尚未开发或已开工未竣工的存量土地，通过政府收回收购、市场流通转让、企业继续开发等方式妥善处置盘活，推动房地产企业缓解困难和压降债务，促进土地资源高效利用。

自然资源部副部长刘国洪在前述发布会上谈到，拟支持地方政府以合理价格收回企业无力继续开发的闲置土地，或者收购司法以及破产拍卖中流拍的土地。土地收回、收购以后，用于建设保障性住房，还可以用于建设公共配套服务设施，改善周边住宅配套条件等。

其后不久，针对盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门结合各地实践探索，研究出台了三个方面18条政策措施。

在“鼓励开发”方面，消除开发建设障碍，完善规划条件和相关配套设施要求，合理调整开竣工日期，依法免除因自然灾害、疫情导致的违约责任。“在促进转让”方面，充分发挥土地二级市场作用，推进房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发。在“规范收购收回”方面，强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。

9月19日，中国人民银行行长潘功胜在国新办新闻发布会上介绍了五项房地产金融新政策，第五项政策就是支持收购房企存量土地。在将部分地方政府专项债券用于土地储备的基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地，缓解房企资金压力。在必要的时候，也可以由中国人民银行提供再贷款支持。

周滔表示，盘活存量土地的政策可以支撑保交房，因为某些“烂尾”项目本身还有一定量的权益可变现，如果能引入新的投资者，可以利用存量的权益支撑未完工部分所需的成本投入。盘活存量土地并不必然会改变房地产市场的供求关系，有些情况下，盘活城市核心区优质地段的土地可以为市场提供更好的产品，从而回应差异化的住房需求。