一线调研｜八年试点，全面建设“搭把手、喘口气”的长护险还有哪些挑战？

南方财经全媒体记者 孙诗卉 实习生 雷蕾 上海报道

成为植物人的第五年——老人薛琴（化名）的子女坚持每个月向红日养老公寓支付每月五千余元的照护费用，风雨无阻。不过，自从参保了余姚当地的长护险项目后，“每个月费用从五千多元降低到了四千多，直接减免了一千多。”平时负责照顾老人的护理人员小胡一边熟练地给老人擦拭手脚一边如是表示。

长护险试点八年  各地探索经验逐步累积

近年来，随着政策的推进和制度的完善，一直以来被誉为养老、医疗、工伤、失业、生育等5项社会保险之外的“第六险”——长期护理险得到了快速发展。而在久经试点后，长护险也即将进入全面建设新阶段。

今年4月，国家医疗保障局发布了《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》的通知，对加强长护险失能等级评估机构定点管理及监督做出了进一步规定。5月27日，国家医保局待遇保障司长期护理保险处处长雷雯表示，下一步将在推动全国实施统一评估标准的基础上，推进评估结果的跨区域互认，为异地享受待遇打好基础。

国家统计局发布的数据显示，截至2023年末，我国60周岁及以上人口超2.96亿，老年人口基数大，老龄化速度加快。作为应对人口老龄化的重要举措，全面落实长护险制度成为我国养老课题中的重要部分。从2016年6月至今，我国长护险试点从首批15个城市扩大至49个城市，各试点城市多方面探索建立健全失能老人照护体系。随着全国统一的长护险制度建设文件的发布，我国养老保障体系也即将进入新的发展阶段。

在此前8年的试点过程中，不少城市已取得显著成果。2016年6月27日，人力资源社会保障部办公厅发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，长春、上海、宁波等15个城市成为了第一批试点区。这些城市开始建设当地的长护险制度，旨在探索适合中国国情的长护险模式，为全国范围内的推广积累经验。

数据显示，当前长护险试点工作已覆盖全国约1.8亿人，超过230万人享受到了相关待遇，年人均减负1.4万元。长护险的定点服务机构已达8000家，专业护理人员的规模在30万人左右。

各地在长护险试点过程中也积累了很多特色案例。例如，上海的制度建设相对比较完整，不仅对重度失能人员有保障，中度失能也能享受到应有的福利；南通则是政府与市场有机结合的典型范例，当地的辅具租赁产业具有一定的创新性，极大地带动了本地护理产业发展；天津则在试点开始初期就制定了详细的标准，以杜绝护理服务机构在税务系统上的漏洞，经验值得学习。

随着浙江省人民政府办公厅印发《浙江省构建多层次长期护理保障体系实施方案》（下称《方案》），浙江成为全国首个全面铺开长期护理保险的省份。《方案》明确，到2025年普遍建立城乡一体的政策性长护险，到2027年基本建成以长护险为主体，惠民型商业护理保险为补充，其他商业护理保险、社会救助、社会福利等有序衔接、共同发展的多层次长期护理保障体系。

浙江省宁波市是我国首批纳入长护险试点的城市之一，2022年8月，宁波市人民政府办公室下发《关于深化长期护理保险制度试点的指导意见》，余姚于2022年6月启动长护险试点准备工作，2023年1月起全面实施。

近日，21世纪经济报道记者来到浙江宁波余姚市进行实地考察，该地自开展长护险试点以来，已经累计受理长护险评估申请2448人（不含抽查复评172人）。在长护服务上，累计覆盖3885人，正享受长护服务2114人，其中享受机构护理的550人，享受居家护理的1564人，护理员总体持证率达99.4%。长护险基金累计实际支付护理费用达到2788.8万元。

一、筹资：暂按每人每年90元的标准筹集。实行按年度筹集，由用人单位、个人、医疗保险基金以及财政共同分担。

①职工医保参保人员的长护险保费为45+45元，即在职职工由个人和用人单位各承担45元，退休人员由个人和医保统筹基金各承担45元。个人承担的45元，于每年1月1人从其职工医保个人账户中代扣代缴；用人单位承担的45元及医保统筹基金为退休人员承担的45元，按照年初参保人数一次性从职工医保统筹基金中按年划转。

②城乡居民医保参保人员的长护险保费为30+60元，即由个人承担30元，从其城乡居民医保的个人缴费中划转，剩余60元暂从大病保险基金中划转；其中资助参保对象的个人缴费，由财政全额补助。

二、服务：长护险服务分为机构护理服务和居家护理服务，机构护理主要包含42项生活照料类为主的长护服务；居家护理主要包含42项生活照料类服务和10项医疗类长期护理服务。

长护险目前选择机构护理的，按床日定额标准支付。重度失能I级人员为40元/床日，重度失能Ⅱ级人员为50元/床日，重度失能Ⅲ级人员为60元/床日。

选择居家护理的，重度失能I级人员每月不超过20小时，重度失能Ⅱ级人员每月不超过25小时，重度失能Ⅲ级人员每月不超过30小时。居家服务暂定价格为75/小时，长护基金支付80%。

“搭把手、喘口气” 社会认知仍需提高

然而，试点过程中也不可避免地遇到一些困难。21世纪经济报道记者发现，问题更多地集中在居家护理方面，与机构护理的向机构发放定额补助的形式不同，居家护理以提供服务为主，而服务的场所也通常是在失能人员的家中。其中涉及的人员管理、家属配合、服务质量等方方面面问题也更为复杂。

余姚市医疗保障局医服科负责人兼医保中心主任谢骞在接受21世纪经济报道记者采访时提及了在居家护理中遇到的问题，他表示，在余姚长护险试点过程中，他发现对于长护险的社会共识形成还需要时间。很多群众认为长护服务也应包含家政类服务；也有认为特别高龄、行动稍有不便老人也应可享受服务；此外，对于家中已有24小时居家保姆的家庭，认为已有保姆照顾，一月区区20几个小时长护服务没有意义；还有基层政府部门多数认为长护应该是民政线的工作，不应由医保条线负责；部分群众认为政府服务就应该是免费的，稍有自费或自付费用，便会放弃待遇。

面对居家护理服务中存在的认知问题，谢骞强调，长护险提供的是“搭把手、喘口气”的服务。

余姚金色福如海养老服务有限公司负责人何金波的话也佐证了这些问题，他坦言，“目前长护险服务的扩面存在一定的困难。在一线服务的过程中，有很多群众会要求我们的护理员提供做饭、洗衣的活动，甚至有拒绝开门、不配合服务的情况。”针对市场扩面难的问题，太保寿险宁波分公司余姚医保服务中心长护巡查组组长魏琪亚补充表示，还有一大原因也在于重度失能人员身体状态不是很好，在世时间不是很长，每月新增摸排人员数与死亡数基本持平，服务总人数较难快速增长。

此外，长护险经办方面同样存在着管理压力，此前就有部分地区因管理漏洞出现长护险护理骗保案件。2022年11月起，中国太保寿险宁波分公司成为宁波市慈余片区长期护理保险项目经办机构，负责在两地开展长护相关工作。对于长护险经办过程中的压力，中国太保寿险余姚支公司政保项目负责人胡亚拿对21世纪经济报道记者表示，在长护险经办过程中，有关经办服务工作一般最少需要每400失能人员配备一名具体经办服务人员，主要承担受理、评估、对接护理服务、日常审核、巡查监管等工作。但是目前很多工作仍在摸索当中，经办人员工作量较大，且系统无智能审核功能，所有流程均由人工手动完成作业，目前已有近30万条服务记录，均由经办人员逐条进行审核。评估、回访任务目前也相对较重。

据介绍，目前中国太保寿险宁波分公司已累计完成电话回访2507人次、上门巡查1812人次，限期整改定点护理机构14家（其中暂停新增待遇人员5（累计）家），中止服务协议1个月2家、6个月1家。

全面落地仍存挑战

尽管各地在长护险试点中已经取得了一定的成效，但若想要在全国各地全面推进，当前依然面临着不少挑战。

首先便是筹资难题。南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来在接受21世纪经济报道记者采访时表示，当前筹资依然是阻碍长护险在全国范围内铺开的重要因素。目前我国长护险的筹资机制尚不完善，如何平衡政府、个人和医保基金的分担比例，确保基金的长期可持续性，是一个亟待解决的问题。

谢骞对记者表示，以余姚市为例，目前长护险基金主要用于支付符合规定的机构和人员提供基本护理服务所发生的费用、评估费用、第三方经办费用。在筹资方面实行按年度筹集，由用人单位、个人、医疗保险基金以及财政共同分担。深化试点的起步阶段，暂时按照每人每年90元的标准筹集。根据国家和省政策规定和基金运行情况，综合考虑城乡居民可支配收入，再动态调整长护保险筹资标准。“作为一个独立险种，一定要独立核算、独立筹资、独立管理。”朱铭来强调道。

其次，护理人员短缺、护理水平不高也是当前的痛点之一，护理人员的专业培训和留存问题成为制约长护险服务质量的关键因素。谢骞向21世纪经济报道记者补充表示，当前不少护理机构出于成本控制和经济效益考虑，不愿花费人力、物力、财力对护理员队伍开展系统化培养。

针对这一问题，兼任余姚市长护协会秘书长的胡亚拿肯定了长护协会的作用：“从客观上来说，长护协会积极发挥着自律管理优势，引导行业规范发展，提升行业治理标准，在加强长护护理员队伍建设中发挥着重要作用。”余姚市明确要求了护理员与重度失能人员的配比，强化对护理员的持证率、培训情况考核，实施护理员备案制度。结合护理员队伍年龄层次等特点开展技能实操评定，对于理论水平差、但是实操能力强的，由长护协会考核评定后授予实操证书，以确保人人持证上岗。

在长护险的试点过程中，公众对长护险的认知不足的现象也很突出。正如上文提到的，很多人难以区分长护服务与家政服务的区别，对政策理解存在误解。类似的，对长护险的认知不足也体现在青年群体的参与意愿上，朱铭来认为，长护险实施过程中涉及代际之间的利益转移问题。长护险不比医疗险，大多数人在年轻时并不会考虑自己年老之后失能的情况。这种认知上的偏差无疑是将来长护险全面推行时需要重点攻克的难题之一。

此外，长护险服务的监管存在一定难度。服务行为的监管面临失能失智老人难以评价、人身隐私限制等问题。如何确保护理服务的质量，防止骗保行为，也是监管中的一大挑战。胡亚拿向记者表示：“为防治骗保漏洞，目前主要从制度建设和日常监管两方面着手。”

全国政协常委栾新指出，“针对长期护理保险现存的系列问题，一方面应该建立筹资渠道，合理划分各方筹资责任，解决好‘钱从哪儿来’的问题。另一方面，也要合理确定支付方式和支付范围，缩小各地待遇给付差异，解决好‘保什么、保多少’的问题。此外，还应加快服务资源培育，探索服务队伍整体建设，解决好‘谁来服务’的问题。”

除了政策层面的建设，有专业人士认为，推动我国长护险的大面积落地，还需要发挥市场机制的作用，统筹社保层面长护险的 “保基本”和商业护理保险“补个性”这两种保障功能。

2021年，国务院印发的《“十四五”全民医疗保障规划》中提出，要“引入社会力量参与长期护理保险经办服务，鼓励商业保险机构开发商业长期护理保险产品”。2023年4月，原中国银保监会发布《关于开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点的通知》，决定开展“寿险转长护险”试点。业内人士分析认为，该举措一方面可减少长护险筹资的压力，另一方面也能让持有寿险保单的失能人员减轻资金支出的负担。

根据企查查的数据，截至2023年，国内一共有33万家现存企业涉及商业护理服务业务。近十年，商业护理服务相关企业每年注册量呈逐年上升趋势，2021年达到注册量峰值，多达5.8万家，同比增长12.39%，2023年1-10月就新增5.4万家新注册商业护理服务相关企业。

“一人失能、全家失衡”，作为我国社会保障体系建设的重要内容之一，长护险的建设虽然仍面临着诸多挑战，但历经八年的试点，随着相关制度的不断完善及社会各方的通力合作，长护险也即将进入全面建设的新阶段，相信未来将有更多失能家庭能够获得“搭把手、喘口气”的服务。