中央经济工作会议部署城乡融合发展：重点破题二元结构

中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行。

会议确定了明年的重点任务，其中包括，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理。抓好粮食和重要农产品稳产保供，提高农业综合效益和竞争力。保护种粮农民和粮食主产区积极性，健全粮食价格形成机制。因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，千方百计拓宽农民增收渠道。发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，大力发展县域经济。

村庄，是乡村振兴的基本单元。村庄，也是亿万农民生长于斯的家园。

在“十五五”规划的开局之年，如何坚持城乡融合，推动城乡一体化发展，成为解题的关键。

城乡融合不仅是空间连接，更是资本、土地、劳动力、技术、数据等要素在城乡间自由流动与高效配置。长期以来，城乡在收入、公共服务、基础设施和产业层级上的落差，既是发展不平衡的根源，也是潜在的内需与市场空间。城市资本与技术进入乡村，可盘活土地、生态与文化资源，延伸农业价值链，提升农业竞争力；城乡公共服务均等化能释放农村消费潜力、提升人力资本，为城市产业提供稳定劳动力；保障粮食安全与农产品供给，是应对国际供应链波动的底气，必须守住耕地红线并确保种粮收益。

中国城乡发展政策经历了从“统筹城乡发展”到“城乡一体化”再到“城乡融合”的演进过程。党的二十届三中全会要求“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。三大战略的统筹，体现了新阶段我国城乡融合策略的调整：通过系统谋划、协同推进，从根本上破解制约城乡融合发展的深层次问题和制度性障碍。

近年来，我国城乡差距逐步缩小，但结构性问题仍突出。

一方面，收入分配格局不断优化，城乡居民生活水平差距减小，农村基础设施和社会保障配套不断完善。城乡要素市场初步形成，城乡就业融合的趋势进一步增强，土地市场建设和改革持续推动，金融资源从农村单向流出的局面逐步改善。

另一方面，城乡二元的经济形态尚未完全破除。农村在公共服务、数字基础设施等方面仍存在短板。农业转移人口“市民化”进程仍受户籍和社会服务均等化掣肘，农民财产权益保障机制和土地市场化机制等仍需要进一步完善。中小城镇因区位和资源差异出现明显分化，培育高效的市场主体，融入区域产业链成为其发展的关键。

尤其是在产业层面，乡村多停留在初级种养，精深加工、冷链物流、品牌运营能力不足，附加值低、抗风险弱；农业与文旅、康养、数字经济融合尚浅，难以形成持续盈利。公共服务与治理差距亦大，农村教育、医疗、养老供给不足、质量不高，制约人才回流与创新创业；农民收入结构单一，财产性收入占比低，资产活化渠道有限，限制财富积累与消费升级。

近日，国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题，进行第十七次国务院专题学习。会议强调，要坚持以人为本提高城镇化质量水平，充分释放城乡融合发展蕴藏的巨大内需潜力，为经济社会发展提供强劲动力。专题学习强调了4个方面的重点任务，包括因地制宜实施好新型城镇化规划、科学有序推进农业转移人口市民化、深入实施城市更新行动、着力破解城乡二元结构。

城乡融合蕴含巨大内需空间。从投资角度来看，新型城镇化能够有效带动市政公用、公共服务等方面的投资以及居民住房等领域投资。初步测算，我国城镇化率提高一个百分点，可以拉动万亿规模的新增投资需求。比如，城市更新和安全韧性提升是实施新型城镇化的重要任务。“十五五”时期预计将建设改造地下管网超过70万公里，新增投资需求超过5万亿元。

县域经济是城乡融合的重要抓手。数据显示，全国“千亿县”数量已从2013年的9个增长至2023年的59个，截至2024年，县域经济总量达54万亿元，占全国GDP比重近40%，显示出其拉动内需与产业升级的巨大潜力。

推动城乡融合发展，需要从制度、载体与产业三方面协同发力。

首先是构建城乡要素平等交换、双向流动的政策体系。通过户籍、社保、住房等制度改革，有序推进农民工向新市民转化，使其在城市享有均等公共服务；加快土地要素市场化配置，释放农村土地、宅基地等资产价值；建立多元化资金保障机制，引导更多金融资源流向农业与农村重点领域；同时强化城乡数字基础设施建设，发挥数据要素的赋能作用，为要素高效流动提供支撑。

其次，以县域为突破口开展制度改革试点。推动新型农村集体经济组织改革，完善产权关系与治理机制，强化对农民财产权益的保护，让农民在城乡融合中切实受益，也为城乡资源对接提供稳定制度基础。

再次，推动产业深度融合。引导县域制造业集群有序承接都市圈产业转移，形成梯度分工与协同效应；提升现代农业的数字化与品牌化水平，延伸农业价值链；激活乡村旅游、康养休闲等服务业潜能，促进产业融合发展，拓展城乡经济新空间。

城乡融合发展，必须坚持城乡融合、共同繁荣之路，让乡村振兴在城乡要素自由流动、产业深度互促、公共服务普惠共享中全面落地，让农业成为有奔头的产业、农民成为有吸引力的职业、农村成为安居乐业的幸福家园，最终实现城乡互促共进、共同繁荣的中国式现代化图景。