构建财政可持续运行机制 增强地方财政可持续性

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）强调，“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”“增加地方自主财力”“注重在发展中保障和改善民生”，这为财政改革发展明确了新方向。

财政作为国家治理的基础和重要支柱，其健康运行直接关系到经济社会发展的质量与效率。

当前，我国地方财政运行正处于深刻的转型与承压期。在外部环境复杂多变、经济增长放缓、产业转型升级压力大、房地产市场深度调整等多重因素叠加影响下，地方财政收支矛盾日益凸显，风险压力积聚，亟待落实二十届四中全会精神，深化改革，多措并举构建地方财政可持续运行机制，以地方财政可持续助力经济持续健康发展。

一、地方财政运行困境的原因

经济结构转型期的阵痛、征管体系的适应性滞后以及省以下财政管理体制不完善等是造成困境的深层次原因。

第一，经济转型期的结构性矛盾制约财政增收基础。传统产业增长动能减弱与新兴产业培育不足并存。房地产、建筑业等传统产业增长放缓、税收贡献显著下滑，而新能源、人工智能等新兴产业规模相对较小，短期内难以形成有效税收替代。

第二，传统税收征管模式难以有效覆盖新经济业态。比如，对直播带货、微商等跨区域、隐匿性强的经营行为，税务机关难以准确掌握税源信息，存在税收流失风险。同时，部分地区产业结构单一加剧财政收入波动。部分地区经济增长和财政收入对房地产、资源等行业依赖度过高，当面临市场需求结构性调整、环保政策收紧等外部冲击时，财政收入容易出现大幅波动。

第三，省以下财税体制改革未到位影响收支平衡。

一是省以下事权与支出责任划分有待深化。尽管中央已经推进教育、医疗卫生、交通运输等领域事权和支出责任划分改革方案，但省与市县在事权归属、支出责任主体、保障标准与调整机制等方面的划分方案有待进一步落实。

二是支出结构固化特征明显。民生支出和债务付息等刚性支出持续攀升，地方财政自主支配空间明显收窄。

三是预算绩效管理机制尚不健全。部分支出项目决策科学性不足，资金使用效益不高，有的绩效低下支出难以及时削减。

二、增强地方财政可持续性的对策建议

面对当前地方财政运行中收支矛盾凸显、风险压力持续积聚的严峻形势，以及税源结构单一、支出刚性固化等深层次体制矛盾，亟待构建以培育经济发展内生动力为核心、以优化制度环境和创新政策工具运用为保障、以盘活存量资产资源和优化税收征管为补充的地方财政可持续运行机制，以地方财政可持续助力经济持续健康发展。

（一）培育高质量税源，夯实财政增收的微观基础

解决财政增收问题，关键在于培育富有活力、结构多元的税源基础，实现从“招商引资”向“育商强企”的战略转变。

一是提高产业发展韧性，构建税源“护城河”。地方政府开展基于本地比较优势的产业链精准培育，形成基于深度分工与协作集群发展的产业生态，提升产业竞争力，进而形成抗风险能力强的稳定税基。

二是激发市场主体创新活力，提升税源“附加值”。财政增收的可持续性最终依赖于企业盈利能力的增强。地方政府应结合本地发展战略要求，精准落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策，引导企业加大技术创新和工艺改造投入。要致力于营造市场化、法治化、国际化的营商环境，加强知识产权保护，维护公平竞争秩序，杜绝选择性执法和不当干预。通过激发民营经济和中小企业的发展活力，推动企业向价值链高端攀升，实现从“量的扩张”到“质的提升”转变，有效提升企业所得税、个人所得税等直接税的比重，优化地方税收收入结构。

（二）稳步推进省以下财税体制改革。

一是优化预算管理体制。建立省市县“一盘棋”整体推进零基预算改革的格局，并与财政科学管理改革有机融合，持续提升财政管理系统化、精细化、标准化、法治化水平。强化预算绩效评价结果刚性约束与激励，建立健全科学合理的绩效评价等级与预算安排系数的量化联动机制，对绩效优良的项目优先保障，削减或取消低效无效支出项目。完善绩效信息报告制度，强化绩效约束和责任追究，确保财政资金使用效益持续提升。

二是以强化预算统一分配权为核心，针对制约相关领域发展的顽瘴痼疾精准攻坚，加强财政改革与其他改革系统集成，推动政府治理效能提升。

三是构建和完善政府债务管理长效机制。加强项目可行性论证和收益测算，确保债券资金投向有收益、有回报的优质项目。建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。

（三）创新政策工具运用，拓展财政增收的战略空间。在现有体制框架下，地方政府应充分创新政策工具运用，积极争取和创造新的财力来源。

一是转变传统思路，将争取上级支持的重点从单一的转移支付资金，转向能够带来长期制度优势的重大改革试点和战略平台。积极申报国家级自由贸易试验区、绿色发展示范区、要素市场化配置改革试点等，通过制度创新、要素集聚效应和品牌价值，吸引高端要素和高质量投资，营造有利于提升长期税收效益和推动经济增长的环境。

二是创新投融资模式，有效撬动社会资本。在严控隐性债务的前提下，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，完善项目筛选、论证和监管机制。科学运用政府产业引导基金，通过市场化运作方式，引导社会资本投向重点发展的产业和科技创新领域。推广“项目+资源”综合开发模式，将公益性项目与相关资源开发权捆绑实施，实现项目综合平衡。建立健全投资风险防控机制，确保财政资金安全高效运行。

（四）加强财政资源统筹，提升资源配置效率和税收征管效能。

一是全面盘活存量资产资源，实现价值提升。采取公开招租、处置变现、作价入股等方式，将沉淀资产资源转化为财政收入。建立资产共享共用制度，提高使用效率。

二是规范政府收入管理体系，降低非税收入依赖。规范税收优惠政策，完善对重点领域和发展关键环节支持机制。加强财政、税务、银行等部门协作，形成税收共治格局。建立健全非税收入项目清单管理和定期评估退出机制，坚决取消不合理、不合规的收费项目，建立收费标准科学测算调整机制。推动非税收入管理从“重征收”向“重规范”转变，切实减轻市场主体负担，优化营商环境。

三是构建“以数治税”现代税收征管体系，确保应收尽收。构建跨部门涉税数据共享与智能分析平台，实现财政、税务、市场监管、社保、银行等部门数据互联互通，完善税收保障体系。运用大数据和人工智能等技术精准识别平台经济、共享经济等新兴产业税收风险，堵塞征管漏洞。

（作者系中国财政科学研究院副研究员）