中办、国办发文加快建设统一开放的交通运输市场，社会资本助力铁路建设运营

21世纪经济报道记者高江虹 北京报道 12月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》（下称《意见》），提出深化铁路、公路、水路、民航、邮政等行业体制机制改革，完善制度规则，推动交通运输跨区域统筹布局、跨方式一体衔接、跨领域协同发展，形成统一开放的交通运输市场。

多位受访专家表示，《意见》旨在通过深化综合交通运输体系改革，为提升我国综合交通运输效率、加快建设交通强国提供坚实保障。

同日，交通运输部召开2025年全国交通运输工作会议，也提及明年工作重点是进一步全面深化交通运输改革。会议还强调，将加快完善国家综合立体交通网，深入推进交通物流降本提质增效，发展壮大交通运输领域新质生产力，提高国家重大战略服务保障能力，做好交通运输安全稳定工作，深化交通运输对外开放合作等。

交通运输统一开放市场建设提速

统一开放的交通运输市场是构建全国统一大市场的核心。北京交通大学交通运输学院物流工程系主任张晓东表示，党的二十届三中全会提出“构建全国统一大市场”，《意见》呼应了要求，通过建设统一开放的交通运输市场，助力构建全国统一大市场，更好促进国民经济循环畅通。

具体来看，《意见》提出了21条具体举措，涉及深化交通运输重点领域改革、完善交通运输市场制度、优化交通运输市场要素资源配置、完善交通运输市场监管机制等四个方面。

在深化交通运输重点领域改革方面，《意见》提出，完善综合交通运输管理体制机制，推进综合交通运输协同发展，完善综合交通运输法律法规标准和统计监测体系，稳步推进交通运输领域自然垄断环节改革，健全多式联运运行体系，推动交通运输绿色智慧转型升级，完善交通运输安全与应急管理体制机制，推动交通运输领域更高水平对外开放等。

在完善综合交通运输管理体制机制方面，《意见》提出，健全综合交通运输统筹发展、运行监测、公共服务、科技创新、网络安全和信息化等职责体系和运行机制，统筹推动铁路、公路、水路、民航、邮政等行业发展。推进公路收费制度和养护体制改革，推动收费公路政策优化。构建全要素水上交通管理体制，完善海事监管机制和模式。持续推进空管体制改革，深化低空空域管理改革，发展通用航空和低空经济。

《意见》还提出，推进公路收费制度和养护体制改革，推动收费公路政策优化。构建全要素水上交通管理体制，完善海事监管机制和模式。持续推进空管体制改革，深化低空空域管理改革，发展通用航空和低空经济。以联网、补网、强链为重点，适度超前开展交通基础设施建设，加快建设国家综合立体交通网主骨架，提升国家综合货运枢纽能力。

张晓东指出，目前，我国综合交通运输协同发展、管理体制机制等多个方面仍有不足，比如缺乏对统一交通运输市场的认识，交通形式存在需要打破的壁垒，铁路市场化改革方面相对滞后等，《意见》便是针对这些问题“下药方”。

此外，张晓东还表示，市场监管方面还有待进一步改革，应由市场发挥决定性作用。

铁路建设运营向社会资本开放

本次《意见》中，稳步推进交通运输领域自然垄断环节改革最引人瞩目。

《意见》表示，将以深入推进政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容，加快推进铁路等行业竞争性环节市场化改革，明确自然垄断环节和竞争性环节范围。鼓励和引导社会资本依法依规参与铁路建设运营。促进铁路运输业务经营主体多元化和适度竞争，支持符合条件的企业自主运营城际铁路和市域（郊）铁路。支持地方控股铁路企业自主选择运营管理模式。

对此，有不具名的铁路专家表示，该部分内容主要指向铁路体制改革，但在“明确自然垄断环节和竞争性环节范围”上尚不明确。该专家认为，实际上，铁路在很多方面是否达到自然垄断有待商榷，究竟要在何种程度上进行改革还有讨论空间。

张晓东也表示，铁路确实在市场化方面还有待改进，通过开放对接其他交通方式，引入多元化运营主体是大势所趋。

21世纪经济报道记者获悉，经过多年的市场化改革，目前铁路市场已有相当比例的地方资本和社会资本参与。

据中国地方铁路协会会长黄民介绍，“十三五”期间，地方政府和企业对铁路基本建设的投入资金量和所占比重明显提高，累计投资11397亿元，年均达2279亿元，较“十二五”期间增长111.2%；占全国铁路基本建设出资比例从“十二五”末的26.7%增长至“十三五”末的41.2%；其中投入地方铁路项目累计达2001亿元，较“十二五”期间增长3.1倍。“十四五”前三年已累积投入铁路9372亿元，年均达3124亿元，超过了“十三五”；其中投入地方铁路项目2597.3亿元，也超过“十三五”总和。2023年地方政府和企业对铁路的基本建设投资已达到3651.3亿元，占全国铁路基本建设投资61.7%。

从地方政府和企业对铁路建设投资的占比逐年攀升可见，铁路投融资体制改革颇有成效。如今，改革需要进一步深入到管理模式和运营模式等领域。

上述不愿具名的铁路专家向21世纪经济报道记者透露，实际上，随着铁路多元化投资主体占比越来越高，各投资主体也加快铁路运营模式改革，不少国铁集团的管理人才在走向企业后，也对铁路运营管理体制也提出不少建议，促进了铁路经营体制改革。